|
|
 |
Реферат: Государственная служба на Украине: сущность и принципы
Реферат: Государственная служба на Украине: сущность и принципы
Деятельность государства, функционирование его управленческого аппарата
осуществляются через государственную службу, являющуюся особым
институтом современного государства. Институт государственной службы
делает механизм государства способным практически решать любые вопросы в
сфере государственного управления.
На сегодняшний день в мировой практике существует несколько подходов к
государственной службе. В Англии и США концепция государственной службы
построена на подчиненности ее в структуре государства. Задача
государственной службы здесь состоит в проведении в жизнь
государственной политики и осуществлении экспертизы, характерно
ограничение полномочий, государственная служба не может выходить за
пределы того, что установлено законом. В других странах (Франция,
Япония) реализуется иная концепция государственной службы, основанной на
идее государственной службы как лидера общества. В рамках данного
подхода государственная служба рассматривается как профессия,
предполагающая повышенный социальный статус и некоторые привилегии
государственных служащих. Государственная служба сама может
разрабатывать и проводить, а также направлять развитие общества.
Отечественное законодательство о государственной службе воплощает
положения, характерные для обоих подходов. Именно на государственную
службу возлагается значительная доля ответственности за сохранение
стабильности и принципов правового государства, за обеспечение прав и
свобод человека и гражданина, т.е. достижение социальных целей,
закрепленных Конституцией Украины. Таким образом, государственная
служба, посредством деятельности лиц, занятых в ней, призвана претворять
в жизнь определяемую демократическим путем волю государства. Для этого
предусмотрено формирование государственной службы из высококлассных
специалистов, заинтересованных в работе на пользу общества и стоящих вне
политических влияний. С целью стимулирования добросовестной и
качественной работы государственным служащим предоставляются широкие
социальные гарантии и закрепляются определенные привилегии.
Само слово «служба» употребляется в различных значениях. Под службой
понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение
(государственная служба охраны МВД), и самостоятельное ведомство
(Государственная таможенная служба). Рассматривая государственную службу
как один из видов платной общественно-полезной деятельности
законодатель, в ст. 1 Закона Украины «О государственной службе», дает ее
определение как профессиональной деятельности лиц, занимающих должности
в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению
задач и функций государства и получающих заработную плату за счет
государственных средств. Эти лица являются государственными служащими и
имеют соответствующие служебные полномочия. Доктринально к
государственным служащим зачастую относят также и служащих, занятых в
сфере социального обслуживания. С учетом легализированного на
сегодняшний день определения государственной службы необходимо различать
служащих государственных органов (государственные служащие) и служащих
государственных предприятий и учреждений.
Д. Н. Бахрах, характеризуя место службы в системе человеческой
деятельности, выделяет по содержанию и правовым особенностям несколько
видов институционализированной общественно-полезной деятельности людей:
учебу, т.е. усвоение социальной программы; производство материальных
ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах; ведение
домашнего хозяйства; службу в государственных, общественных и иных
организациях; безвозмездную деятельность вне рамок семьи. При этом
специфика службы, как одного из видов социальной деятельности людей,
определяется тем, что служащие: а) организуют, поддерживают устойчивость
системы, непосредственно ценностей не создают, но обеспечивают условия
для их производства; б) обладают особым предметом труда - информацией
(собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию); в) с
помощью информации воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно
заняты умственным трудом; д) регулярно получают заработную плату; е)
занимают должности в государственных, общественных, частных или иных
организациях.
Государственная служба, являясь разновидностью службы вообще, и
публичной службы в частности, обладает рядом присущих только ей
признаков, позволяющих отграничить государственную службу от других
видов службы. Государственная служба – это, прежде всего, деятельность
по непосредственному выполнению функций государства. Государственная
служба – это служба в государственных органах и их аппарате.
Государственные служащие занимают должности в государственных органах и
их аппарате. Должность – это определенная структурой и штатным
расписанием первичная структурная единица государственного органа и его
аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг
служебных полномочий (ч. 1 ст. 2 Закона Украины «О государственной
службе»). Как отмечает В.М. Манохин, государственная служба начинается
там, где устанавливаются должности, которые неотрывны от организации
государственного аппарата. Должность является первичным, нерасчлененным
компонентом управленческой структуры, в определенной степени
обособленным. Ее можно рассматривать как минимальный предел
дифференциации управленческих функций и как средство стабилизации,
формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка
аппарата, предназначена для одного работника, определяющая его место и
роль в управленческом ансамбле. С другой стороны это – стабильный
комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на
одного человека. Каждая должность образуется в распорядительном порядке.
Правовыми актами компетентного органа определяется ее название, место в
служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей
подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и
единую номенклатуру должностей. Должность есть юридическое описание
социальной позиции лица, занимающего ее. С помощью должностей
обеспечивается персонализация государственных функций и полномочий,
четкое разделение труда в аппарате органа государства, индивидуализация
ответственности государственных служащих. Право на государственную
службу имеют граждане Украины (ст. 4 Закона Украины «О государственной
службе»). В соответствии с ч. 2 ст. 38 Конституции все граждане Украины,
пользуются равным правом доступа к государственной службе. Работа
государственных служащих оплачивается за счет средств государственного
бюджета.
Ч. 1 ст. 9 Закона Украины «О государственной службе» определяет сферу
государственной службы: правовой статус Президента Украины, Председателя
Верховного Совета Украины и его заместителей, председателей постоянных
комиссий Верховного Совета Украины и их заместителей, народных депутатов
Украины, Премьер-министра Украины, Председателя и членов
Конституционного Суда Украины, Председателя и судей Верховного Суда
Украины, Председателя и арбитров Высшего арбитражного суда Украины,
Генерального прокурора Украины и его заместителей регулируется
Конституцией и специальными законами Украины. Таким образом,
политические должности в государственных органах не входят в
государственную службу, к которой относятся административные и
патронатные должности.
С учетом разнообразных функций, стоящих перед современным
демократическим социальным правовым государством (ст. 1 Конституции
Украины) и выполняемых различными органами государства, государственную
службу можно подразделить по ряду признаков. Каждый вид государственной
службы, предопределяется спецификой задач и функций, стоящих перед
соответствующим государственным органом и имеет свое правовое
оформление, характеризируется особыми признаками и специальным правовым
статусом, установленным соответствующими нормативными актами.
Государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее
разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ч. 1 ст. 6
Конституции Украины). В соответствии с этим конституционным принципом
государственную службу подразделяют на службу в органах законодательной,
исполнительной и судебной власти.
Анализ норм Закона Украины «О государственной службе» позволяет сделать
вывод, что законодатель отмечает различие в правовом статусе служб и
соответствующих органов, хотя такое различие сформулировано не
достаточно четко. В ч. 4 ст. 6 Закона Украины «О государственной службе»
указывается, что вопросы функционирования государственной службы в
других государственных органах, правовое положение которых регулируется
специальными законами Украины, регулируется этими органами. В ч. 2 ст. 9
Закона Украины «О государственной службе» закреплено, что регулирование
правового положения государственных служащих, работающих в аппарате
органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного
контроля, службы безопасности, внутренних дел и других, осуществляется в
соответствии с указанным законом, если иное не предусмотрено законами
Украины. На основании приведенного можно в системе государственной
службы выделить гражданскую и милитаризованную службу.
При этом гражданская служба делиться на общую и специальную. Общая
гражданская служба подразумевает осуществление общих, традиционных,
«стандартных» для всякой сферы деятельности государственно-служебных
функций, не отличающейся отраслевой спецификой (деятельность служащих в
министерствах, государственных комитетах, местных государственных
администрациях). Специальная государственная служба – это реализация
особо установленных в нормативных актах полномочий служащих, занимающих
должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую
компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность
служащих (служба в органах прокуратуры, судах, дипломатической службы,
таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел). Специальная
служба требует дополнительной регламентации законами Украины.
Милитаризованная служба имеет ряд отличительных признаков, которые
выделяются при анализе нормативно–правовых актов, устанавливающих
правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих
государственных служащих. По мнению Д. Н. Бахраха, для милитаризованной
службы характерны следующие, отличительные от гражданской службы,
признаки: профессиональной обязанностью служащих этой категории является
защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и
установленного порядка управления, прав человека и гражданина, публичных
интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и
правопорядка – даже при условии риска для жизни, во многих случаях с
оружием в руках; поступление на государственную службу милитаризованного
характера осуществляется лицами, как правило, достигшими восемнадцати
летнего возраста, физически развитыми; наличие специальных особых
дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных
специфическими особенностями должностных функций милитаризованных
служащих; эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее
прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и
прекращения государственной службы, для них устанавливается специальная
форма одежды и знаки различия; наличие установленных в специальных
административно-правовых нормативных актах особого правового статуса
милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность,
специальные льготы и т.д.); установлен ряд ограничений, состоящих в
запрещении пользоваться некоторыми конституционными правами граждан;
предоставляется ряд льгот, обязательное государственное страхование;
особый порядок привлечения к юридической ответственности.
Концептуально основными целями и задачами государственной службы
являются: охрана конституционного строя, создание условий для развития
открытого общества, защита прав человека и гражданина; обеспечение
эффективной деятельности государственных органов в соответствии с их
полномочиями и компетенцией путем предоставления профессиональных
управленческих услуг политическому руководству этих органов и
общественности.
Для успешной реализации определенных целей и задач государственная
служба должна строиться на определенных базовых принципах. Правовое
установление принципов государственной службы обусловливает
функционирование государственных органов, деятельность государственных
служащих (персонала), устойчивость государственно-правового
регулирования отношений государственной службы, а также обоснование
тенденций развития законодательства о государственной службе. Принципы
государственной службы обусловлены существованием принципов
функционирования государства, государственных органов и государственного
управления, которое осуществляется в большей мере такими субъектами
права как государственные служащие, и отражают наиболее существенные
стороны организации и функционирования не только самой государственной
службы, но и системы государственных органов, определяют содержание
сложных взаимоотношений внутри данной системы. Таким образом, принципы
государственной службы можно определить как основополагающие идеи,
установления, выражающие объективные закономерности и определяющие
научно обоснованные направления реализации функций государства,
полномочий государственных служащих, действующих в системе
государственной власти и, в частности, государственной службы. Принципы
государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе
организации и функционирования государственной службы, отражая
объективные связи, возникающие в системе отношений государственной
службы. Таким образом, формулировка и установление законодательно
принципов государственной службы зависит от избранной модели
государственной службы, от адекватности понимания внутренних
закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С
другой стороны данные принципы являют собой активное, динамическое
начало, ибо обуславливают устанавливаемую законодателем
нормативно-правовую модель государственной службы.
Ст. 3 Закона Украины «О государственной службе» содержит перечень
основных принципов государственной службы. Первым является принцип
служения народу Украины, основанный на осуществлении власти как
непосредственно, так и через органы государственной власти народом
Украины, который является носителем суверенитета и единственным
источником власти в государстве, (ч. 2 ст. 5 Конституции Украины), таким
образом, служащие государственных органов, осуществляя свои полномочия,
действуют по воле народа. Принцип демократизма и законности заключается
в том, что Украина является демократическим государством (ст. 1
Конституции Украины). Государственные служащие обязаны действовать
только на основании Конституции и законов Украины, принятых на их основе
подзаконных актов. Государственная служба должна основываться на
принципе гуманизма и социальной справедливости, включающем в себя и
равное для всех граждан Украины право доступа к государственной службе
(ч. 2 ст. 38 Конституции). Принцип приоритета прав человека и
гражданина, их непосредственного действия обязывает государственных
служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и
гражданина. Принцип профессионализма, компетентности, инициативности,
честности, преданности делу включает профессионализм, как исполнение
государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в
течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение;
компетентность, отражающую объем знаний и опыт работника.
Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накапливание
опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень
служебной и исполнительской дисциплины, чем в совокупности с
инициативностью, честностью и преданностью делу достигается способность
государственных служащих выполнять свои служебные обязанности на высоком
уровне. В соответствии с принципом персональной ответственности за
исполнение служебных обязанностей и дисциплины государственные служащие
несут в установленном порядке юридическую ответственность, прежде всего
дисциплинарную и административную. Принцип соблюдения прав и законных
интересов органов самоуправления основывается на закрепленном в
Конституции Украины принципе признания и гарантирования местного
самоуправления (ст. 7 Конституции Украины). В соответствии с принципом
соблюдения прав предприятий, учреждений и организаций, объединений
граждан государственных служащие обязаны соблюдать права прав
предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан, не
вмешиваясь в их деятельность кроме случаев, предусмотренных законами
Украины.
Также представляется верной точка зрения, основанная на анализе
нормативно-правового материала, о выделении еще одного принципа –
социально-правовой защищенности государственных служащих. Такие
гарантии, в частности, закреплены разделом 10 Таможенного кодекса
Украины, разделом 5 Закона Украины «О милиции», Законом Украины «О
социальной защите военнослужащих и членов их семей».
В свете Конституции Украины и дальнейшего реформирования системы
государственной службы в стране Концепция административной реформы
несколько по иному определяет базовые принципы государственной службы. К
ним относятся: верховенство Конституции и законов Украины; приоритет
прав и свобод человека и гражданина; патриотизм; профессионализм и
компетентность; оптимальное соотношение полномочий и ответственности;
политическая и религиозная нейтральность; открытость и прозрачность.
Указанные цели, задачи и принципы обусловливают главные функции
государственной службы, в частности: обеспечение реализации
государственной политики в управлении общественными процессами;
привлечение к государственной службе и удержание на ней наиболее
компетентных и преданных делу кадров, что достигается, прежде всего,
мотивацией, стимулированием, поощрением государственных служащих с целью
обеспечения конкурентоспособности государственной службы не рынке труда;
построение карьеры и продвижения по службе государственных служащих на
основе личных качеств, заслуг и результатов работы; профессиональная
подготовка, переподготовка и повышение квалификации персонала
государственной службы, которая обеспечивается общенациональной системой
подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных
служащих; осуществление эффективного управления государственной службой,
здесь главенствующее значение имеет специализированный орган управления
государственной службой – Главное управление государственной службой при
Кабинете Министров Украины; обеспечение связей с общественностью
означает доступность государственных органов их решений по тем или иным
вопросам представителям общественности, всестороннее освещение вопросов,
касающихся государственной службы в средствах массовой информации.
В теории права под правовым институтом понимается совокупность
юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения,
образующие самостоятельную обособленную группу, проникнутую внутренним
единством и охватывающую все существенные моменты регулирования
соответствующего участка. Правовой институт государственной службы
представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения,
складывающиеся в процессе организации системы государственной службы,
статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации, а
также механизма прохождения государственной службы. Таким образом,
правовому регулированию подлежат три группы общественных отношений: а)
формирование системы государственной службы; б) создание статуса
государственного служащего, гарантий его осуществления; в) механизм
прохождения государственной службы.
Институт государственной службы состоит из первичных, исходных единичных
юридических положений – правовых норм, устанавливающих различные и
многообразные по характеру и значимости государственно-служебные
отношения. Институт включает в себя правовые нормы, устанавливающие:
формирование государственно-служебного правоотношения; государственные
должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени
государства его функции; принципы государственной службы; правовой
статус служащего; прохождение службы; прекращение
государственно-служебного отношения. Он объединяет как материальные, так
и процессуальные нормы. Материальные нормы определяют статус
государственной службы в целом как института, ее принципиальные черты. К
материальным нормам относятся: понятие государственной службы, понятие
должности и классификация должностей, правовой статус государственного
служащего (права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и
компенсации, ответственность), способы замещения должности,
испытательный срок, аттестация, принципы подбора и расстановки
государственных служащих, основания прекращения государственной службы,
управление государственной службой. Процессуальные нормы регулируют
отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в
материально-правовых нормах.
Правовой институт государственной службы носит публичный и комплексный
характер. Комплексность института проявляется в том, что он состоит из
норм различных отраслей публичного права: конституционного права, рядом
финансово-правовых правил, с уголовным правом, но особенно тесно – с
трудовым правом. Однако в основном данный институт состоит из норм
административного права.
В правовых нормах, регулирующих государственную службу, проявляются
особенности административно-правового регулирования управленческих
общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой
государственно-управленческой деятельности и предметом административного
права. Функционирование государственной службы осуществляется при
использовании традиционных административно-правовых методов правового
регулирования: установление определенного порядка действия – предписание
к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом,
предусмотренное различными правовыми нормами (в большей мере
административно-правовыми); запрещение определенных действий – при
несоблюдении этого положения государственными служащими законодатель
устанавливает возможность применения к ним мер государственного
принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
предоставление субъекту государственно-служебных отношений
(государственному служащему) возможности выбора одного из установленных
вариантов должностного поведения, которые предусмотрены правовыми
нормами, в данном случае государственный служащий может выбрать по
своему усмотрению, но строго в соответствии с законом один из нескольких
методов и форм деятельности; предоставление возможности действовать (или
не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать
установленные административно-правовой нормой действия. Этот метод
применяется не только при реализации субъективных прав, но и при
осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании
ими предоставленных им правомочий.
Особенностями государственной службы как правового института являются
специфические средства и приемы регулирования: дозволения, запреты,
обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие
государства, верность служащих и т.д.
Законодательство Украины о государственной службе состоит из Конституции
Украины, Закона Украины «О государственной службе», иных законодательных
актов, регулирующих особенности организации и прохождение
государственной службы в отдельных государственных органах
(милитаризованная и гражданская специальная государственная служба):
Закон Украины «О прокуратуре», Закон Украины «О милиции», Закон Украины
«О статусе судей», Таможенный кодекс Украины, Закон Украины «О всеобщей
воинской обязанности и военной службе» и т.д., принятых на их основе
подзаконных актов.
Следующим шагом по созданию логически завершенной правовой системы в
области государственной службы станет разработка и принятие закона о
государственной службе (в новой редакции), с учетом положений Концепции
административной реформы в Украине,
Аверьянов В., Дубенко С. Закон о государственной службе:
научно-практический анализ // Юридический вестник. – 1994. - № 4. –
С.32.
Кивалов С.В. Таможенное право Украины (Служба в таможенных органах). –
Одесса, 1998. – С.16.
Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в советских государственных и
общественных организациях / Служба в государственных и общественных
организациях. – Свердловск, 1988. – С.4.
Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 1993. – С. 98.
Манохин В.М. Советская государственная служба. – М., 1966. – С.9.
Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в советских государственных и
общественных организациях / Служба в государственных и общественных
организациях. – Свердловск, 1988. – С. 6.
Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С.158.
Концепція адміністративної реформи в Україні. // Офіційний вісник
України. – 1999. - №21. – С.51.
Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С.202.
Кивалов С.В. Указ. раб. – С.19.
Концепція адміністративної реформи в Україні. // Офіційний вісник
України. – 1999. - №21. – С.51.
Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура
// Государства и право. – 1996. - №5. – С. 7.
Старилов Ю.Н. Служебное право. – М., 1996. – С.266.
|
|
 |
 |
 |
 |
|
|
Кто на сайте?
Сейчас на сайте находятся:
345 гостей
|
|
|
