Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

2.2.3 Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються міліцією з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин

Висновки до розділу ІІ

Розділ ІІІ. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції

3.1 Сутність, мета і види заходів адміністративного припинення та підстави їх застосування міліцією

3.2 Самостійні заходи адміністративного припинення загального призначення і повноваження міліції щодо їх застосування

3.3 Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки в діяльності міліції

3.4 Особливості застосування міліцією заходів адміністративного припинення спеціального призначення

Висновки до розділу ІІІ

РОЗДІЛ IV. особливості адміністративно- юрисдикційної діяльності міліції

4.1 Загальна характеристика адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції та її підстав

4.2 Адміністративні стягнення, які застосовуються міліцією, їх сутність, види і загальні правила накладення

4.3 Адміністративні проступки, справи про які підвідомчі міліції, проблеми їх кваліфікації

4.4 Проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки

Висновки до розділу IV

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Курс на зміцнення державності в Україні, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян, забезпечення верховенства права в усіх сферах суспільного життя залишається одним із головних напрямків державного будівництва. Подальший розвиток демократії, забезпечення прав і свобод громадян нерозривно пов'язані з підвищенням якості і ефективності діяльності правоохоронних органів, одне з провідних місць серед яких належить міліції.

Міліція в Україні виконує широке коло завдань та функцій щодо забезпечення правопорядку, захисту прав і свобод громадян, попередження і припинення правопорушень, тому від удосконалення її правоохоронної діяльності значною мірою залежить зміцнення законності і правопорядку в країні. У правоохоронній діяльності міліції використовуються різноманітні організаційні, технічні, виховні та інші засоби, особливе місце серед яких займають правові, зокрема, адміністративно-правові засоби боротьби з правопорушеннями. Найважливішими серед останніх є заходи адміністративного примусу, використання яких забезпечує безпосереднє попередження, виявлення і припинення порушень правових норм, притягнення винних до юридичної відповідальності, усунення шкідливих наслідків правопорушень, тобто всі основні завдання правоохорони.

Проблеми сутності та видів адміністративного примусу, його місця в системі державного примусу вже давно привертають увагу багатьох вчених-адміністративістів. Зокрема, в наукових працях 60-80-х рр. минулого століття (Д.М. Бахраха, І.І. Веремеєнка, І.О. Галагана, М.І. Єропкіна, О.П. Клюшніченка, О.П. Коренєва, В.М. Манохіна, М.Я. Маслєннікова, Р.С. Павловського, Л.Л. Попова, Ю.С. Рябова, О.П. Шергіна, В.А. Юсупова, О.М. Якуби та ін.) з'ясовувалась сутність адміністративного примусу та визначалися підходи до його класифікації, формувалась наукова база для кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення, а після її проведення досліджувались всі основні питання інституту адміністративної відповідальності на базі прийнятого законодавства, в тому числі адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції. Проте в цей час дуже мало уваги приділялося дослідженню інших видів адміністративного примусу, в тому числі діяльності міліції щодо їх застосування. Це стосується також праць провідних вітчизняних вчених-адміністративістів, з яких проблемам адміністративного примусу тою чи іншою мірою свої праці присвятили В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Є.В. Додін, М.М. Дорогих, В.В. Зуй, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, В.П. Пєтков, В.М. Самсонов, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа та ін. Що ж стосується адміністративного примусу в діяльності міліції, то окремі його складові або аспекти було проаналізовано О.М. Бандуркою, Є.О. Безсмертним, І.П. Голосніченком, Д.П. Калаяновим, О.С. Фроловим, В.К. Шкарупою та ін.

Разом з тим єдиної теорії адміністративного примусу, включаючи і примус, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, в адміністративно-правовій науці так і не вироблено. Тому визначення сутності та особливостей його заходів, їх значення, мети та видів, правових і фактичних підстав застосування міліцією, детальна характеристика повноважень міліції щодо застосування окремих видів таких заходів, розробка аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення діяльності міліції в зазначеній сфері мають велике як теоретичне, так і практичне значення.

Таким чином, необхідність посилення захисту прав і свобод громадян та інтересів держави Україна, боротьби з правопорушеннями в різних сферах, використання з цією метою відповідних правових засобів обумовлює актуальність глибокого і всебічного дослідження широкого кола питань, пов'язаних з діяльністю міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п.3.1 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995-2000 рр. (затверджені рішенням колегії МВС України № 4КМ/2 від 28 лютого 1995 р.) і Національного університету внутрішніх справ (п.3.1 Головних напрямків наукових досліджень Університету внутрішніх справ на 1996-2000 рр.).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, правового регулювання та практичної реалізації міліцією адміністративно-примусових заходів виробити теорію адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, і визначити шляхи удосконалення цієї діяльності.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити місце адміністративного примусу в системі методів правоохоронної діяльності міліції, для чого з'ясувати сутність міліції та особливості її правоохоронної діяльності, сутність, особливості та значення адміністративного примусу для правоохорони;

- визначити види адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, для чого здійснити систематизацію та класифікацію його заходів;

- проаналізувати правові засади застосування міліцією адміністративного примусу;

- з'ясувати сутність та мету адміністративно-запобіжних заходів, охарактеризувати особливості, підстави та порядок застосування міліцією окремих їх видів - заходів, які використовуються з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень, та заходів, які застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин;

- визначити сутність, мету і види заходів адміністративного припинення, нормативні та фактичні підстави їх застосування міліцією;

- розглянути особливості та процедури застосування міліцією окремих видів заходів адміністративного припинення - самостійних заходів адміністративного припинення загального призначення, заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки і заходів адміністративного припинення спеціального призначення;

- визначити особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції шляхом характеристики загальних питань цієї діяльності та її підстав, адміністративних стягнень, які застосовуються міліцією, їх видів і загальних правил накладення, адміністративних правопорушень, справи про які підвідомчі міліції, проблем їх класифікації та кваліфікації;

- проаналізувати проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки;

- сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування міліцією заходів адміністративного примусу.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері здійснення міліцією правоохоронної адміністративної діяльності.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, нормативні основи та процедури застосування адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування спрямовується системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу. В роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості адміністративного примусу та окремих його видів (розділ І). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення видів та підвидів адміністративного примусу, який застосовується міліцією (підрозділи 1.3, 2.2, 3.1, 4.3), за допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів з'ясовувалась специфіка діяльності міліції щодо застосування окремих заходів адміністративного примусу, підстави та процедури їх застосування (розділи ІІ, ІІІ, ІV). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи використовувались для визначення напрямків удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування міліцією адміністративного примусу в цілому та окремих його заходів.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців в галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади застосування міліцією адміністративного примусу. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання адміністративного примусу може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності міліції, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання адміністративно-примусової діяльності міліції в Україні та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення. В результаті проведеного дослідження вироблено теорію адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- дістало подальший розвиток визначення місця адміністративного примусу в системі методів правоохоронної діяльності міліції, зроблено висновок, що головною властивістю, яка обумовлює специфіку міліції як суб'єкта виконавчої влади, є саме наділення правом застосування примусу, в тому числі адміністративного;

- вперше сутність та особливості адміністративного примусу визначено шляхом з'ясування його державно-владного характеру, з точки зору розуміння його як виду державного примусу, єдиного примусу, який може застосовуватися від імені всього суспільства до будь-яких осіб та організацій, що перебувають на території держави, а також включає в себе заходи, які не можуть використовувати інші соціальні суб'єкти;

- удосконалено класифікацію адміністративного примусу, який застосовується міліцією, для чого попередньо здійснено систематизацію його заходів;

- правові засади застосування міліцією адміністративного примусу вперше проаналізовано з огляду на їх важливість з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб;

- вперше сутність адміністративно-запобіжних заходів визначено через обґрунтування їх примусового характеру та можливостей застосування за відсутності правопорушень;

- подальший розвиток одержав аналіз окремих видів адміністративно-запобіжних заходів - заходів, які використовуються з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень, та заходів, які застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин;

- отримало подальший розвиток визначення сутності, мети та видів заходів адміністративного припинення, нормативних та фактичних підстав їх застосування міліцією;

- покращено розуміння особливостей, підстав та процедур застосування міліцією окремих видів заходів адміністративного припинення - самостійних заходів адміністративного припинення загального призначення, заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки і заходів адміністративного припинення спеціального призначення;

- в новому аспекті визначено особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції, її завдань, змісту та підстав;

- дістав подальший розвиток аналіз сутності, мети та змісту адміністративних стягнень, які застосовуються міліцією, їх видів та загальних правил накладення;

- сформульовано оригінальну класифікацію складів адміністративних правопорушень, справи про які підвідомчі міліції, в новому аспекті проаналізовано правила їх кваліфікації;

- вперше порушено ряд проблемних питань здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки, які стосуються поняття цього провадження, процесуальних принципів, правового статусу його учасників, а також здійснення окремих процесуальних дій на всіх його стадіях, визначено шляхи їх вирішення;

- вперше сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування міліцією заходів адміністративного примусу, в тому числі щодо уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, Закону України „Про міліцію”, КпАП України, проектів Адміністративно-процедурного кодексу та Кодексу про адміністративні проступки.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

- у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію адміністративного примусу як одного з основних методів правоохоронної діяльності міліції, можуть бути основою для подальшої розробки проблем адміністративного примусу;

- у сфері правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, зокрема, законів України „Про міліцію”, „Про боротьбу з корупцією”, „Про дорожній рух”, КпАП України, проектів Адміністративного процесуального, Адміністративно-процедурного кодексів та Кодексу про адміністративні проступки тощо, що буде сприяти удосконаленню правового регулювання правоохоронної діяльності міліції;

- у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичне застосування міліцією заходів адміністративного примусу;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна відповідальність” і “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін в Національному університеті внутрішніх справ. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю;

- у правовиховній сфері - положення і висновки дисертації може бути використано в роботі щодо підвищення рівня правової культури населення та працівників органів внутрішніх справ.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано навчальний посібник “Адміністративна відповідальність в Україні” (здобувач розробив вступ, розділ І „Поняття, підстави та зміст адміністративної відповідальності” (обсяг - 2 д.а.), а також здійснив наукове редагування посібника), конспект лекцій „Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність” (дисертант розробив в 2-й лекції питання „Адміністративне правопорушення і його склад” і „Загальні правила і строки накладення адміністративних стягнень” (обсяг - 1 д.а.)), наукові статті „Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність” (здобувачем сформульовано завдання щодо перегляду видів суб'єктів адміністративної відповідальності, системи адміністративних стягнень та складів адміністративних проступків), „Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях, посягающих на права и свободы граждан” (дисертантом висловлено пропозиції щодо удосконалення правового регулювання штрафу як адміністративного стягнення) і „К концепции реформы административного законодательства и административного судопроизводства” (здобувачем розроблено положення щодо реформування системи складів адміністративних проступків і суб'єктів адміністративної юрисдикції), тези наукових повідомлень „Актуальные вопросы совершенствования законодательства об административных правонарушениях” (дисертантом визначено шляхи удосконалення системи законодавства про адміністративні правопорушення) та „Деякі проблеми розвитку законодавства про адміністративний примус” (здобувачем сформульовано пропозиції щодо удосконалення правового регулювання заходів адміністративного припинення і адміністративних стягнень). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на більше ніж двадцяти міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, „круглих столах”, таких, зокрема, як „Конституція України: якою їй бути?” (Харків, 1992); „Правовое регулирование государственного строительства в Украине и проблемы совершенствования законодательства” (Харків, 1992); „Проблеми охорони громадського порядку і удосконалення законодавства” (Харків, 1993); „Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку” (Харків, 1995); „Концепція розвитку законодавства України до 2005 року” (Київ, 1996); ІІ-га міжрегіональна науково-практична конференція „Концепція формування законодавства України” (Запоріжжя, 1997); „Удосконалення форм і методів діяльності служб міліції громадської безпеки при забезпеченні законності та правопорядку в державі” (Харків, 1997); „Права людини: міжнародні стандарти і практика їх застосування в Україні” (Харків, 1997); „Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування” (Яремче, 1998); „Права человека. Просвещение по вопросам основных прав и свобод граждан” (Бєлгород, 1998); ІІІ-я міжрегіональна науково-практична конференція „Концепція формування законодавства України” (Запоріжжя, 1998); „Актуальні проблеми роботи з персоналом органів внутрішніх справ” (Харків, 1999); „Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 1999); „Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999); „Митна справа в Україні: Сучасні проблеми та шляхи вдосконалення” (Дніпропетровськ, 1999); Друга національна науково-практична конференція „Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування” (Суми, 2000); „Адміністративно-правові та кримінологічні аспекти діяльності органів внутрішніх справ прикордонних регіонів” (Луганськ, 2000); „Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод та обов'язків” (Харків, 2000); „Правові, економічні та соціальні проблеми боротьби з корупцією в Харківському регіоні” (Харків, 2000); „Проект Кодексу України про адміністративні проступки” (Київ, 2000); „Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (Львів, 2001); „Правові проблеми реформування регіональної влади” (Харків, 2002); „Адміністративна реформа в Україні: стан та проблеми правового забезпечення” (Гурзуф, 2002). Автор був членом робочої групи з підготовки проекту Кодексу України про адміністративні проступки, робота над яким ще продовжується, з використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох проектів законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до КпАП України, Закону „Про міліцію”. Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших методичних матеріалів з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративна відповідальність” і “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, виданих в Національному університеті внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії „Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації” (Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. 345 с.), колективній монографії „Виконавча влада і право / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. К., 2002” (здобувачем розроблено розділ ХІV „Адміністративно-юрисдикційне провадження: проблеми удосконалення”), підручнику „Адміністративна діяльність. Частина особлива / За заг. ред. О.М. Бандурки. Харкiв, 2000” (дисертантом розроблено розділ ІХ „Здійснення дозвільної системи”), п'яти навчальних посібниках (в складі колективів авторів), 23 наукових статтях в наукових журналах та збірниках наукових праць, а також 6 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Розділ І

Адміністративний примус в системі методів правоохоронної діяльності міліції

1.1 Сутність міліції, загальна характеристика її правоохоронної діяльності

Завдання щодо побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави, закріплене в ст. 1 Конституції [1] Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.[1], передбачає утворення відповідного державного апарату, діяльність якого повною мірою забезпечувала б виконання завдань та функцій, що стоять перед сучасною державою. В наш час держава здійснює безліч різних внутрішніх і зовнішніх, основних і додаткових, постійних і тимчасових функцій, - економічну, соціальну, екологічну, культурну, інформаційну тощо, які становлять єдність змісту, форм і методів здійснення державної влади в певній сфері діяльності [228] Загальна теорія держави і права / За редакцією В.В. Копєйчикова. - К., 1997. - С. 73-74; [381] Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - Харьков, 2000. - С. 51-54.[228; 381]. Однією із найважливіших основних внутрішніх функцій слід визнати правоохоронну, суть якої полягає в забезпеченні охорони конституційного ладу, прав і свобод громадян, законності і правопорядку, навколишнього природного середовища, всіх суспільних відносин, які встановлені і регулюються правом [381] Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 52.[381]. На виконання правоохоронної функції спрямовано специфічний вид державної діяльності - правоохоронну, яка здійснюється спеціальними органами, що одержали назву правоохоронних. Одне з провідних місць серед останніх займає міліція.

Протягом останнього десятиліття система правоохоронних органів України зазнала багатьох як кардинальних, так і менш значних змін, які відбувалися в межах здійснення судово-правової та адміністративної реформ. Проте стверджувати, що в наш час утворено оптимальну їх систему, було б, мабуть, передчасно. Зазначені перетворення зачепили практично всі зазначені органи, в тому числі і міліцію. Наприкінці минулого століття вже було підготовлено проект Закону, яким мало бути перетворено міліцію в поліцію, і тільки виникнення відомих подій внутрішньополітичного життя завадило прийняттю цього законопроекту.

Погляди щодо соціального призначення міліції, які існують в повсякденній свідомості, в різних структурах влади, у міліцейському середовищі, найчастіше дуже різні і нерідко далекі від тих, що повинні були б мати місце в правовій державі, тобто усталеного сучасного уявлення про роль міліції в суспільстві все ще нема. Те ж уявлення, яке склалося за десятиліття існування радянської системи, має бути переглянуто [393] Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: Дисс. … докт. юрид. наук. - М., 1993. - С. 93.[393].

Як уявляється, роль міліції (поліції) в суспільстві не може бути з'ясована без врахування сутності держави та її політичного режиму. Взаємозв'язок політичного режиму і поліції в будь-якій країні очевидний і безперечний. В тоталітарній державі вона стоїть на сторожі тоталітаризму, у демократичному - захищає ту форму демократії, якій віддає перевагу суспільство. Складність і в той же час значущість становища міліції (поліції) в тому, що, з одного боку, як формування виконавчої влади, вона повинна бути інструментом реалізації політики держави в питаннях охорони громадського порядку і боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями. З іншого боку, як державне утворення, покликане захищати безпеку громадян, вона має протистояти негативним явищам у суспільстві, викликаним недоліками реалізації цієї політики, яким часто протистоїть певна частина суспільства. Якщо дивитися на речі об'єктивно, то міліція змушена, з одного боку, дотримуватися інтересів і вимог політиків, а, з іншого - інтересів і потреб суспільства і населення. З цих позицій і варто розглядати функції міліції, що також перебувають ніби між „ножицями”, тобто міліція одночасно підлегла як уряду, так і суспільству [435] Хижняков Н.Г. Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 1998. - С. 35.[435].

Слід зазначити, що в суспільній свідомості і законодавстві обсяг і зміст поняття міліцейської діяльності держави визначалися і дотепер визначаються пануючими уявленнями про соціальне призначення держави, її функції, про співвідношення особистих, суспільних і державних інтересів. Про відмінність міліції від поліції сказано вже було чимало, завдяки чому зміна, так би мовити, вивіски, вже загальноусвідомлена. Разом з тим це не означає відсутності будь-яких проблем в розумінні сутності міліції, її місця та ролі в державному механізмі.

Будуючи правову державу, навряд чи можна заперечувати той факт, що лише деякі з благ цивілізованого суспільства перевершують за важливістю громадський спокій, який дозволяє громадянам вільно користуватися правами і свободами. Оцінюючи успіх у досягненні такого суспільного стану, в першу чергу звертаються до ролі поліцейської системи і її місця в суспільному ладі.

Тут ми знаходимо відповідь на запитання, для чого ж сучасне суспільство має міліцію? Демократія припускає свободу людини робити все, що не шкодить іншому. Отже, закон обмежує її свободу певними рамками. В цьому полягає важливий суспільний інтерес. Як бути суспільству, якщо з цим його інтересом вступає в конфлікт приватний інтерес? Надати кожній людині можливість самій відстоювати свої порушені права? Але, по-перше, це прямий шлях до „війни всіх проти всіх”, а, по-друге, далеко не всі люди можуть і бажають захищати свої права самостійно. Ось де і перебуває ключ до розуміння держави. Відомо, що держава має усувати, згладжувати протиріччя між загальними інтересами і інтересами приватними. Ця теза вірна щодо будь-якого державного інституту, в тому числі і міліції. Її призначення в найзагальнішому вигляді можна визначити як підтримку (охорону, захист) встановленого в суспільстві правопорядку [393] Соловей Ю.П. Зазн. праця. - С. 93-94.[393].

Механізм держави становить сукупність державних органів з їх повноваженнями, формами і методами реалізації завдань та функцій, поставлених перед державою, тобто систему, яка складається з трьох частин: структурної (група органів), функціональної (набір мети, завдань та функцій) і інструментальної (пакет прийомів, методів і засобів) [326] Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1996. - С. 45-46.[326]. Для того щоб визначити сутність міліції, її місце і роль в механізмі сучасної держави, ми повинні з'ясувати, по-перше, чим є міліція - органом, системним утворенням чи групою органів, як вона співвідноситься з іншими державними органами. Тим самим ми визначимо місце міліції в цьому механізмі. По-друге, встановивши, яку мету і завдання ставить держава перед даною структурою, які її функції, ми позначимо роль міліції в механізмі держави. І, нарешті, відповівши на запитання, якими прийомами, методами і засобами користується міліція для реалізації своїх функцій, іншими словами, який інструментар є в її арсеналі, ми визначимо правову основу, правову регламентацію діяльності міліції, правове закріплення місця і ролі міліції в механізмі держави.

З метою з'ясування сутності міліції як системного утворення звернемось до законодавчого визначення її поняття. Нагадаємо, що в ст. 1 Закону України „Про міліцію” [5] Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 4. - Ст. 20.[5] під нею розуміється державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань, тобто міліція визнається органом виконавчої влади. Звернемо увагу на той факт, що новітнє законодавство пішло шляхом визнання організаційної сутності міліції, яка затушовувалася до цього часу, як самостійної державної структури. Раніше ж визначення сутності міліції нерозривно пов'язувалось з органами внутрішніх справ.

Говорячи про співвідношення міліції і органів внутрішніх справ, необхідно мати на увазі, що і в літературі, і навіть в законодавстві ці поняття останнім часом інколи практично ототожнюються [287] Кравченко Ю.Ф. Актуальні проблеми розвитку міліції на порозі ХХІ століття // Вісник Університету внутрішніх справ. - 1999. - Вип. 8. - С. 3-13.[287] (див. також, наприклад, назву ст. 222 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) [6]Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. - Додаток до № 51. - Ст. 1122.[6]), хоча найчастіше міліція розглядається як структурна частина зазначених органів.

Варто зауважити, що в юридичній літературі можна зустріти також численні пропозиції про необхідність прийняття закону про органи внутрішніх справ, який би діяв поряд із Законом “Про міліцію”. Більше того, відповідний законопроект вже було підготовлено в МВС України, хоча до його прийняття справа так і не дійшла. Аргументація зводиться до того, що міліція є лише складовою частиною органів внутрішніх справ.

Разом з тим об'єднання міліції з іншими державними органами в орган внутрішніх справ було, власне кажучи, механічним і не породжувало нових якостей, властивих саме органу внутрішніх справ, а не якійсь із його складових частин. Для досягнення необхідних повноти і якості правового регулювання в подібному законі довелося б виділяти розділи, присвячені, відповідно, міліції, органам попереднього слідства, державного пожежного нагляду, внутрішнім військам. При цьому довелося б не тільки залишити в тексті такого закону поняття „міліція”, але і присвятити їй велику частину цього закону. Подібна перспектива виглядала дуже сумнівною навіть з точки зору законодавчої техніки.

Навряд чи правильно також характеризувати міліцію як „орган”. Точно кажучи, органом є не вся міліція, а суб'єкт, що приймає рішення і діє від її імені, тобто конкретний орган, наприклад, міське відділення міліції. Міліція ж в цілому є формуванням, системою, певною державною структурою, яка складається із сукупності органів, установ і підрозділів, що діють на всій території держави і взаємодіють між собою. Зауважимо, що уже в ст. 7 Закону „Про міліцію” йдеться про те, що міліція є єдиною системою органів. Якщо в теорії застосування до міліції поняття „орган”, мабуть, особливих проблем не створює, то в законодавстві його варто було б, на думку дисертанта, уникати. Із врахуванням сказаного найбільш адекватним для позначення організаційної сутності міліції уявляється термін „формування”. По-перше, він має більш широке значення, охоплюючи і органи, і установи, і підрозділи (наприклад, стройові) міліції. По-друге, цей термін, який застосовується вже і в Конституції України (ст. 17), уявляється вдалим з урахуванням елемента воєнізації міліції.

Мета діяльності міліції, тобто захист різних об'єктів від протиправних посягань, сформульована у законодавчому визначенні поняття міліції. В законі закріплено також завдання та функції міліції в Україні. Відповідно до ст. 2 Закону „Про міліцію” основними її завданнями є забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків. Варто зазначити, що в наш час міліція не бере участі у безпосередньому виконанні покарань, сумніви викликає також необхідність закріплення такого завдання як захист власності, адже мова тут іде про захист прав відповідних суб'єктів. Натомість слід було б завданням міліції визнати захист (а не надання допомоги) від протиправних посягань прав юридичних осіб, а також держави в цілому, що відповідало б існуючому стану справ.

Чітке встановлення в нормативному порядку призначення і мети діяльності будь-якої державної структури, тим більше міліції, є обов'язковою умовою її нормального функціонування. Проте неважко помітити, що вказівки лише на мету діяльності недостатньо для визначення сутності міліції, з'ясування її місця і ролі в суспільстві. Причина в тому, що мета діяльності міліції багато в чому збігається з призначенням інших правоохоронних інститутів держави, наприклад, прокуратури. Крім того, світова історія свідчить, що перед поліцією ставилося безліч різних цілей, і всі спроби розкрити її сутність за допомогою одного лише виявлення її призначення в остаточному підсумку, з чисто теоретичної точки зору, нічого не варте.

Що ж має лежати в основі виділення міліції як самостійного державного інституту? Це - засоби її діяльності. Необхідно встановити ті з них, що використовуються всіма поліціями за всіх часів, тобто справді всезагальні засоби поліцейської діяльності. Тоді тільки можна буде знайти ту соціальну сутність, що однаковою мірою характеризує і українську чи російську міліцію, і англійську, німецьку, французьку чи будь-яку іншу поліцію [393]Соловей Ю.П. Зазн. праця. - С. 97.[393]. Що ж це за засоби, право на використання яких має будь-яка поліція? Відповідь досить очевидна - озброєність, безпосередній примус, сила, причому в широкому розумінні - „від простого дотику до насильницького позбавлення життя” [393]Там само.[393]. Надане міліції право застосовувати силу для виконання своїх обов'язків - її головна відмінна риса, що дозволяє міліції зайняти особливе місце в державній системі правоохорони. Саме здатність застосовувати силу покладено в основу розуміння поліції американськими та англійськими вченими [457]Bittner E. Police Charge // Police Behavior: A sociological perspective / Ed. R.J.Lundmann. - N.Y.; Oxford, 1980. - P. 32, 33, 36, 38, 41; Brenner R.N., [459]Kravitz M. Police discretion: A selected bibliogr. - Washington: Nat. inst. of law enforcement a. criminal justice. Law enforcement assistance adm. US Dep. of justice, 1978. - P. 58; [464]Klockars C.B. The Idea of Police (Law and criminal justice series; v. 3). - Sage Publications Beverly Hills, London, New Delhi, 1985. - P. 9-12 та ін.[457; 459; 464].

В кінцевому підсумку серцевина всіх повноважень міліції полягає в праві насильно змушувати невизначене коло осіб що-небудь зробити чи, навпаки, утриматися від якихось дій. Власне, для цього суспільство, яке усвідомлює, що механізми соціальної саморегуляції спрацьовують далеко не завжди, і має поліцію. Поза розглянутою особливістю міліція просто не може бути адекватно зрозуміла. Із сказаного аж ніяк не випливає, що поліцейська діяльність є тільки насильством. В реальній практиці воно гарантує виконання її завдань найчастіше однією лише потенційною можливістю свого застосування; як відомо, у переважній більшості випадків вплив поліції має і буде мати саме форму усного нагадування, зауваження чи пропозиції.

Правда, „озброєність” як ознака міліції часто розумілася і розуміється лише в тому значенні, що міліція має різні види зброї, проте значення прямого закріплення в законі ознаки озброєності міліції набагато глибше. Озброєність - орієнтир для цивілізованого визначення завдань і функцій міліції. Тому термін „озброєність” вимагає надзвичайно обережного застосування з урахуванням того, що основний обсяг роботи міліції аж ніяк не пов'язаний з використанням зброї. Міліція, на відміну від інших правоохоронних органів (наприклад, прокуратури), діє шляхом безпосереднього примусу. Вона не виносить рішень, що передують застосуванню сили, якихось постанов про застосування насильства. Вона просто його здійснює.

Таким чином, наділення міліції правом застосування примусових заходів обумовлює особливість її становища в системі органів виконавчої влади. Справедливості ради зазначимо, що цим „привілеєм” в системі органів виконавчої влади наділена не тільки міліція. Це стосується і багатьох інших органів (СБУ, податкової міліції, митних органів, Прикордонних військ, різних інспекцій тощо), які одержали назву правоохоронних.

Ідея про необхідність виділення в державному механізмі самостійної групи органів, які здійснюють правоохоронну діяльність, в числі яких, зрозуміло, перебуває і міліція, в літературних джерелах останніх років знайшла досить чітке оформлення. При цьому під правоохоронною розуміється така державна діяльність, яка здійснюється з метою охорони права спеціально уповноваженими органами шляхом застосування юридичних заходів впливу [399]Судебные и правоохранительные органы Украины: Учебник / Под ред. проф. А.М. Бандурки. - Харьков, 1999. - С. 7.[399]. Зазначимо, що слово „охороняти” означає „оберігати, стерегти” [328]Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - 14-е изд., стереотип. - М., 1983. - С. 429. [328]. В реальному житті міліція, прокуратура та інші правоохоронні органи вступають у справу найчастіше тоді, коли право вже порушене, і тому в суворому розумінні слова характеризувати як правоохоронні не зовсім точно.

Можна було б вважати відповідні державні інститути правоохоронними на тій підставі, що вони здійснюють охоронну діяльність за допомогою правових засобів. Практика, однак, свідчить про те, що правоохоронні органи широко використовують у своїй діяльності не тільки правові, але й організаційні засоби. Аналіз правового стану державних органів, які не дуже точно називають правоохоронними, дозволяє зробити висновок, що своїм об'єднанням під таким найменуванням вони зобов'язані наявній у них можливості діяти методом примусу [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 139.[381]. Тобто це - органи примусової підтримки правопорядку. Примус тут розуміється широко, як використання беззастережних однобічних приписів, що включає в себе не тільки прямі (фізичні), але й опосередковані його форми, в тому числі різні перевірки, заборони, обмеження, стягнення тощо. Мова йде, по суті, про „правопримусові” органи. У цьому зв'язку варто зазначити, що термін англосаксонської правової теорії і практики „law enforcement agency”, який у вітчизняній юридичній літературі зазвичай перекладається як правоохоронний чи правозастосовчий орган, в суворому розумінні означає „правопримусовий орган” (англійське “enforcement” - це тиск, примус; примусовий). Звідси і міліцію точніше було б називати „правопримусовим” формуванням, наділеним правом застосування безпосереднього примусу.

Отже міліція, на думку дисертанта, становить професійне озброєне формування виконавчої влади, яке утворюється для вирішення завдань щодо захисту життя, здоров'я, прав і свобод кожної людини, законних інститутів суспільства і держави від протиправних посягань з можливим застосуванням заходів безпосереднього примусу.

Міліція як правоохоронний орган держави виконує широке коло завдань та функцій щодо охорони правопорядку та боротьби з правопорушеннями. З точки зору правової характеристики в правоохоронній діяльності міліції розрізняються такі основні напрямки: адміністративна, профілактична, оперативно-розшукова, кримінально-процесуальна, виконавча та охоронна діяльність. Множинність цих напрямків зумовлює специфіку форм та методів діяльності міліції і правовий стан її працівників у здійсненні поставлених перед ними завдань.

Одним з основних, найважливіших напрямків діяльності міліції щодо охорони правопорядку є адміністративна діяльність, її навіть в законодавчому переліку поставлено на перше місце. Більша частина особового складу міліції виконує переважно адміністративні функції, здійснює організаційно-правові повноваження, які встановлюються і забезпечуються нормами адміністративного права [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - Харків, 1994. - С. 6.[134]. В процесі здійснення цієї діяльності працівники міліції вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об'єднаннями, підприємствами, організаціями та установами. Адміністративна діяльність міліції має чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими органами виконавчої влади.

В адміністративній діяльності міліції традиційно виділяються два основні напрямки, однак назви при цьому застосовуються різні. Так, висловлювалась думка, що перший напрямок є внутрішньосистемним або організаційним, а другий - позасистемною адміністративною діяльністю (виходить за межі системи і пов'язана з регулюванням відносин у суспільстві) [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - К., 1995. - С. 7. [105]. Проте більш вдало і зрозуміло, як уявляється, перший напрямок адміністративної діяльності було названо внутрішньо-організаційною адміністративною діяльністю, а другий - зовнішньою адміністративною діяльністю [115]Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М., 1990. - С. 80.[115].

В процесі здійснення зовнішньої адміністративної діяльності, яка, за великим рахунком, і є предметом цього дослідження, міліція забезпечує виконання своїх основних завдань, пов'язаних з охороною громадського порядку та громадської безпеки, забезпеченням паспортної системи та правил перебування в Україні іноземних громадян і осіб без громадянства, здійсненням дозвільної системи, видачею громадянам посвідчень на право керування автомототранспортом, здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони громадського порядку і т. ін., тобто це відносини, які виникають між міліцією та іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Цей різновид діяльності деякі вчені справедливо називають правоохоронною адміністративною діяльністю. Така назва обумовлюється тим, що основний зміст даної роботи зводиться до забезпечення працівниками міліції функцій щодо охорони правовідносин. Недивлячись на те, що міліція здійснює також і правозастосовчу адміністративну діяльність, слід підкреслити, що остання має обслуговуючий характер, виступає засобом забезпечення правоохоронної діяльності [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 7-8.[105].

Адміністративна діяльність міліції здійснюється в конкретних діях, які виконуються її працівниками. Ці дії досить різноманітні і можуть бути об'єднані в більш-менш однорідні групи. Зовнішнє практичне виявлення діяльності щодо реалізації функцій держави одержало назву форм здійснення державної влади [228]Загальна теорія держави і права / За редакцією В.В. Копєйчикова. - К.: Юрінком, 1997. - С. 72.[228]. У загальнонауковому трактуванні „форма” завжди пов'язується з категорією „зміст”. Тобто під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999. - С. 208.[266].

В загальній теорії держави і права правові форми реалізації державної влади поділяються на правоустановчі (правотворчість), правовиконавчі та правоохоронні [326]Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 342.[326], до них інколи додають також установчу і контрольно-наглядову [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 54[381]. В теорії адміністративного права у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності розуміється той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - Харків, 2000. - С. 121.[112]. Кожен суб'єкт державного управління (якими є також органи та посадові особи міліції) наділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можливість вибирати в конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідає державним інтересам [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 208.[266].

Види форм адміністративної діяльності міліції в цілому відповідають класифікації форм державного управління загалом [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - К., 1994. - С. 66-69; [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 104-110.[250; 105], серед них прийнято виділяти правові, тобто ті, використання яких тягне певні юридичні наслідки (видання актів управління, здійснення юридично значущих дій та укладання адміністративних договорів) і неправові (виконання організаційних дій і здійснення матеріально-технічних операцій) [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - Х., 2001. - С. 138-145; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 122-123.[168; 112].

Методи адміністративної діяльності міліції, так само як і її форми, досить різноманітні. Проблему методів будь-якої діяльності можна розглядати з точки зору співвідношення більш загальних понять - мети та засобів її досягнення. У загальноприйнятому розумінні термін „метод” означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь. Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 180.[266]. В державному управлінні під методами розуміють засоби практичної реалізації завдань та функцій діяльності суб'єктів управління. Інакше кажучи, метод управління - це спосіб здійснення управлінських функцій, впливу суб'єкта управління на об'єкт (колектив, групу осіб чи окрему особу) [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України: Конспект лекцій. - Харків, 1996. - С. 72.[162]. Інколи про методи управління говорять як про сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, які приймаються учасниками управлінського процесу. Складовою частиною методу управління тут є операція (процедура), під якою розуміють конкретну, елементарну дію виконання згідно з управлінським завданням [417]Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М.Лазарев. - М., 1988. - С. 5.[417]. Процедури визначають стадії, їх цілі, черговість і час виконання, конкретні дії на кожній стадії, підстави і приводи їх здійснення, взаємозв'язок між ними, способи їх документального оформлення і фіксації.

Зважаючи на це, методами адміністративної діяльності міліції можна визнати різноманітні засоби, прийоми і способи, за допомогою яких міліція здійснює вплив на суспільні відносини з метою реалізації своїх правоохоронних завдань та функцій.

Найвагомішими серед зазначених методів є переконання та примус, які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому [163]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. - Х., 1999. - С. 107.[163]. Вони найширше застосовуються в усіх сферах управлінської діяльності, в тому числі в боротьбі із правопорушеннями, і становлять систему засобів впливу держави (в особі її відповідальних органів та посадових осіб) на свідомість і поведінку людей, є необхідною умовою нормального функціонування суспільства, будь-якого державного або громадського об'єднання, всього процесу управління. Застосовуючи ці засоби, держава забезпечує функціонування всієї суспільної системи, організованість, дисциплінованість, охороняє працю та побут людей, нормальну соціальну обстановку в країні.

Основним (визначальним) методом діяльності міліції щодо забезпечення правопорядку є метод переконання. Суть його полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу [164]Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність: Конспекти лекцій. - Харків, 1994. - С. 4.[164]. В практичній діяльності міліції цей метод реалізується в різних формах: а) правове виховання; б) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби із злочинністю; в) агітаційно-роз'яснювальна робота серед населення; г) критика антигромадських проявів; д) застосування заходів заохочення; е) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; є) поширення та популяризація передового досвіду боротьби з порушеннями громадського порядку тощо.

Нові критерії державотворення, пріоритет прав людини в суспільному житті, розвиток демократичних засад вимагають подальшого підвищення правосвідомості громадян, виховання у кожного почуття громадського обов'язку, дисципліни і організованості. Додержання правил співжиття в правовій державі здійснюється свідомо і добровільно, оскільки право втілює в собі волю народу, його норми є загальнообов'язковими, спираються на підтримку держави і громадської думки. Проте додержання встановлених правил, на жаль, ще не стало звичайним правилом поведінки для всіх членів суспільства. Деякі з них порушують встановлений правопорядок, чинне законодавство. За цих умов держава змушена поряд із засобами переконання застосовувати і засоби примусу до осіб, що вчиняють правопорушення. Щодо правоохоронної діяльності міліції, то найчастіше для виконання покладених на неї завдань та функцій вона використовує примус, врегульований нормами адміністративного права, тобто адміністративний примус.

Отже, на закінчення зазначимо, що адміністративний примус є одним із основних методів не тільки адміністративної діяльності міліції, але і важливим засобом здійснення нею правоохоронної функції в цілому.

1.2 Сутність, особливості та значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції

Для з'ясування сутності адміністративного примусу слід в першу чергу зупинитись на проблемі використання цього терміна. Справа в тому, що в законодавстві України відсутнє не те що визначення цього поняття, в нормативних актах термін “адміністративній примус” взагалі не зустрічається, мов би він як правове явище і не існує. Лише інколи вживається термін „адміністративний вплив”, який, на думку дисертанта, не можна цілком ототожнювати з примусом, адже про адміністративний вплив можна говорити також у випадках застосування ряду заходів переконання. Іншими словами, термін “адміністративній примус” не має, так би мовити, “офіційного статусу”, його сформульовано лише на доктринальному рівні. Зауважимо, що в законодавстві інших країн в ряді випадків поняття адміністративного примусу окреслено досить чітко, правда, переважно через визначення його видів. Наприклад, розділ другий Закону федеральної землі Північний Рейн-Вестфалія (Німеччина) „Про виконання адміністративних рішень” має назву саме „Адміністративний примус”, а в його § 57 засобами примусу визнаються виконання дії за рахунок особи, якої стосується рішення, штраф і прямий примус [310]Матеріали семінару „Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (Львів, 12-13 жовтня 2001 р.). Частина ІІ. Німеччина та Республіка Польща. - Львів, 2001.[310].

До недавнього часу в адміністративно-правовій науці практично не було розбіжностей у використанні терміна „адміністративний примус”, тобто ніякі інші терміни для позначення цього явища не застосовувалися. Проте в новому навчальному посібнику Є.В. Додіна і В.В. Серафимова використано термін „акти санкціонованого втручання”, хоча автори самі підкреслюють, що акти санкціонованого втручання в торговельне мореплавство є актами адміністративного примусу [219]Додин Е.В., Серафимов В.В. Акты санкционированного вмешательства в сфере торгового мореплавания: Учеб. пособие. - Одесса. 2001. - С. 89.[219], тобто ніякий новий зміст в зазначений термін не вкладається. Інколи, бажаючи підкреслити правову природу адміністративного примусу, деякі автори відображають це і в терміні, називаючи примус адміністративно-правовим [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2001. - С. 41.[242]. Безумовно, адміністративний примус, оскільки він регулюється нормами адміністративного права, про що пізніше ще буде йти мова, не може бути нічим іншим, як правовим примусом, проте підкреслювати це в терміні, тим самим ускладнюючи його, на думку дисертанта, дещо зайве.

Таким чином, в адміністративно-правовій науці усталеним є термін „адміністративний примус”, на аналізі сутності якого як державно-правового феномена ми і зупинимось детальніше. Варто зауважити, що дослідження різних правових явищ, одним з яких є адміністративний примус, здійснюється, як правило, на двох рівнях - практичному і теоретичному. Першому характерне визначення системи та джерел правових норм, що регулюють дане явище, а також механізму їх реалізації. Спеціальною галуззю знань, яка вивчає з практичною метою законодавство, юридичні норми, права та обов'язки, відповідальність, інші правові явища з точки зору властивої їм логіки, систематики, юридичних рис, зв'язків і співвідношень, юридичної техніки і аналітики, є аналітична юриспруденція (аналітичне правознавство) [122]Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994. - С. 5-6. [122]. Зазначене вивчення здійснюється шляхом опрацювання текстів законів та інших нормативних актів, судових та адміністративних рішень, складних юридичних справ (казусів) і виявляється в тлумаченні юридичних положень, класифікації правових норм, актів, юридичних фактів, з'ясуванні закладених в них юридичних конструкцій, змісту юридичної термінології, виробленні на цій основі узагальнень і визначень. В результаті такого аналітичного опрацювання матеріалу, якщо воно достатньо кваліфіковане, розкривається деталізована юридична картина законодавства, практики його застосування, виявляється їх юридичний зміст, відпрацьовуються найдоцільніші методи (прийоми, способи) і форми юридичних дій.

Стосовно адміністративного примусу сказане важливе, перш за все, з точки зору з'ясування правових та фактичних підстав застосування тих чи інших примусових заходів, реалізації їх в кожному конкретному випадку, забезпечення прав і законних інтересів громадян та інших суб'єктів суспільних відносин.

Мета, яку дисертант переслідує в цьому підрозділі, досягається на другому рівні дослідження правової дійсності, яким є філософія права - галузь філософсько-правових знань, спрямована безпосередньо не на вирішення завдань практичної юриспруденції, а на з'ясування сутності, призначення та змісту права, закладених в ньому засад і принципів. З цієї точки зору аналіз адміністративного примусу дає певний позитивний пізнавальний результат, зокрема, дозволяє визначити хоча б в найбільш загальному розумінні його місце та значення в житті суспільства. Найсуттєвішим висновком тут є те, що поняття примусу нерозривно пов'язане з поняттям влади.

Варто зазначити, що в категоріальному апараті різних суспільних наук термін “адміністративний примус”, звичайно, відсутній, оскільки з їх позицій значення має примус взагалі, а якщо це стосується здійснення державної влади - то державний примус, різновидом якого є примус адміністративний. Причому, в різних працях для позначення цього явища використовуються найрізноманітніші терміни - “сила”, “насилля”, “фізичне насилля”, “примус” тощо. Частіш за все вони несуть однакове змістове навантаження.

Поняття влади, так само як і суміжні з ним поняття авторитету, панування, впливу, сили тощо, належать до числа багатомірних категорій соціального знання - філософії, політології, соціології, психології, етики, права та ін. Слово “влада” вживається дуже широко і в повсякденній мові: говорять про батьківську, політичну, господарську владу, про владу дресирувальника над прирученим звіром тощо. В суспільстві влада - це здатність і можливість здійснювати свою волю, справляти визначальний вплив на діяльність, поведінку людей за допомогою якогось засобу - авторитету, права, насильства [235]Иванчишин П.А. Общество. Государство. Власть: Учеб. пособие. - М., 1994. - С. 272.[235].

В системі суспільних відносин найважливіше місце займає політична влада, тобто реальна здатність певного класу, партії, групи, індивіда здійснювати свою волю в політиці і правових нормах. Політична влада здійснюється в рамках різних складових частин політичної системи: партій, профспілок, громадських організацій, проте її центральним інститутом залишається держава. Державна влада поширюється на все населення країни і здійснюється за допомогою спеціального апарату примусу.

Питанням влади як такої та державної влади особливо присвячено досить багато досліджень, проте проблеми соціальної, суспільної влади, її легальності і легітимності багато в чому залишаються дискусійними. В першу чергу, як відзначається в літературі [437]Чиркин В.Е. Основы государственной власти. - М., 1996. - С. 34.[437], нерідко не проводиться чітке розмежування між впливом та суспільною владою.

Вплив обумовлений природними або іншими властивостями явища, особливими якостями людей (наприклад, виняткова фізична сила, красота, ораторські здібності тощо). Він не викликає бажану поведінку примусовим шляхом, а є лише одним із спонукань, мотивів поведінки. Такі мотиви зазвичай діють стихійно, не включають момент усвідомлення їх як влади. Останнє ж необхідне для феномена влади. Вольовий характер владовідносин між людьми пояснюється тим, що вони наділені свідомістю і волею (незалежно від того, йдеться про особистість чи колективний суб'єкт). Будь-яка суспільна влада, будь-яке відношення панування і підкорення є своєрідним привласненням чужої волі.

Разом з тим не будь-яке вольове відношення є винятковою ознакою суспільної, в тому числі державної, влади. Наприклад, батьківська влада включає вольовий характер відносин між членами сім'ї, вона природно сприймається як легітимна, але це - не суспільна влада. В основі останньої лежить існування певних спільнот, колективів, зв'язки всередині яких спираються не на родинні відносини, а на інші фактори. Така влада може виникати в найрізноманітніших колективах, наприклад, чернецьких орденах або в рибальських артілях. Необхідність влади в колективі обумовлена спільною і усвідомленою діяльністю людей, яка передбачає розподіл праці, встановлення певної ієрархії, порядку взаємовідносин людей в колективі, а потім - і колективів між собою. Тобто влада - суттєвий елемент будь-якої організації соціального життя.

Суспільна, соціальна влада характеризується не тільки вольовими відносинами, пов'язаними із існуванням більш чи менш стійкого колективу, вона завжди містить елемент примусу, який базується на необхідності управління спільною діяльністю людей. Такий примус сприймається учасниками колективу як легітимний (звичайно, в певних межах), оскільки будь-яке об'єднання включає елемент обмеження його членів.

Держава як політична організація всього суспільства покликана виконувати також спільні для нього справи, здійснювати такі заходи, які за своїм характером не можуть бути реалізовані іншими організаціями. Це не тільки оборона країни, створення мережі транспорту і зв'язку, боротьба з епідеміями та стихійними лихами, але і підтримання громадського порядку, недопущення в суспільстві такого протиборства різних сил, яке може призвести до анархії і її розпаду. Ці завдання вирішуються, перш за все, правовими засобами (встановлення порядку організації і діяльності партій, громадських організацій, розпуск антиконституційних організацій за рішеннями суду тощо), але використовуються також і інші численні засоби.

Держава, на відміну від інших згаданих суб'єктів, є єдиним юридичним інститутом легалізованого примусу щодо всього суспільства. Як зазначалося, тими або іншими засобами примусу володіють також недержавні об'єднання, наприклад, політична партія може оголосити стягнення своєму членові, а як найвищий захід покарання - виключити із своїх рядів. Аналогічні заходи щодо своїх членів можуть вживати і інші організації, але крайній захід - виключення - свідчення того, що вони не можуть забезпечити потрібну діяльність їх учасників.

Іншим є стан суб'єктів державної “організації”, державної “спільноти”, а ними стають не тільки громадяни та інші особи, але і територіальні колективи (населення адміністративно-територіальних одиниць), партії, рухи, громадські організації, підприємства, розташовані на території держави, тощо. Вони підпорядковані цій “організації”, не можуть припинити в односторонньому порядку свої зв'язки з нею інакше ніж, наприклад, шляхом виходу з громадянства або розпуску партії.

Держава, уповноважені нею органи мають право застосовувати легалізований примус від імені всього суспільства, підкоряючи членів спільноти встановленим ним правилам, навіть якщо вони розходяться з їх переконаннями. З цією метою використовується державна влада, апарат держави. Легалізація примусу, насилля з боку держави здійснюється відповідно до правових норм, які встановлюються самою ж державою, але які, як передбачається, виражають інтереси всього суспільства і схвалені ним. Право є не тільки засобом легалізації примусової діяльності держави, але й, як правило, засобом її легітимації. Однак для виконання останньої ролі саме право має бути легітимним в уявленнях населення, відповідати загальнолюдським цінностям, виробленим тисячолітньою практикою людства, включеним до сучасних демократичних конституцій.

Держава, державна влада і примус чи сила, насилля настільки взаємопов'язані, що в загальнотеоретичній літературі ці терміни, поняття розглядаються неодмінно разом, як такі, що окремо існувати просто не можуть. Зокрема, відомий німецький юрист і соціолог Макс Вебер зазначає, що “держава, так само як і політичні спілки, які їй передують, є відношення панування людей над людьми, що спирається на легітимне (тобто таке, що вважається легітимним) насилля як засіб…”, “держава є тою людською спільнотою, яка всередині певної сфери (середовища, галузі, кола діяльності - А.К.) - “сфера” включається до ознаки! - претендує (успішно) на монополію легітимного фізичного насилля. Оскільки для нашої епохи характерно, що право на фізичне насилля приписується всім іншим спілкам або окремим особам лише настільки, наскільки держава зі свого боку допускає це насилля: єдиним джерелом права на насилля вважається держава” і навіть “якби існували соціальні утворення, яким було б невідоме насилля як засіб, тоді відпало б поняття “держави” [173]Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем./ Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н.Давыдова. - М., 1990. - С. 646.[173].

Проте, може скластися враження, що державна влада, в усякому разі на перший погляд, завжди пов'язана із примусом, навіть заснована на ньому, оскільки виражає здатність одного суб'єкта (індивідуального чи колективного) змусити іншого виконати ті чи інші дії. Такий висновок, як зазначається в літературі [315]Мшвениерадзе В.В. Размышления о власти (вместо введения) / В кн.: Власть: Очерки современной политической философии Запада. - М., 1989. - С. 14.[315], поширений, але він не вичерпує істини, тому що описує лише один із способів використання влади, а не розкриває її сутність. Він скоріше стосується сили, яка в певних умовах слугує основою, базою влади. Влада може і включає в необхідних випадках в себе примус, але не зводиться до нього. Інакше, коли під владним відношенням розуміється обов'язкова наявність примусу, який протиставляється волі, весь пафос інтелектуальної і соціальної енергії суспільства буває спрямований на усунення примусу як найбільшого, причому єдиного, зла, що стоїть на шляху вільного демократичного розвитку людини. Однак усунення примусу зовсім не означає ліквідацію владних відносин або можливості зловживання владою. Примус - це не причина, а наслідок певного типу влади [315]Там само. - С. 15.[315]. Іншими словами, здійснення державної влади передбачає можливість використання примусу, але зовсім не означає реальне його застосування в кожному конкретному відношенні.

На відміну від класичної філософії, в якій держава здебільшого наділяється рисами пригноблювача, експлуататора, в працях нашого часу частіш за все вона розглядається як особлива організація публічної, політичної влади соціальної групи, блоку класових сил, всього народу, що володіє спеціальним апаратом управління та примусу, яка, представляючи суспільство, здійснює керівництво цим суспільством і забезпечує його інтеграцію [326]Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 43.[326], як універсальна і унікальна політична організація в суспільстві, обумовлена його соціальною асиметрією і необхідністю виконання “загальних” для суспільства справ, яка володіє особливою публічною (державною) владою і спеціалізованим апаратом управління, виконує певною мірою функції соціально-політичного арбітражу в суспільстві і володіє монополією на легалізований примус від імені всього суспільства [437]Чиркин В.Е. Зазн. праця. - С. 34.[437] тощо.

За таких умов закономірно постає запитання: яка ж природа державного примусу в наш час, коли держава більше виконує роль соціального арбітра? Багато уваги дослідженню примусу як явища “у собі” приділив свого часу видатний мислитель Г.В.Ф.Гегель. Він зазначав, що “людину можна як живу істоту примусити, тобто підкорити владі інших його фізичну і взагалі зовнішню сторону, але вільна воля в собі і для себе примушена бути не може, хіба що тільки вона сама не відступає від зовнішнього, в якому її утримують, або із уявлень про нього… Через те що воля є ідеєю або дійсно вільною лише остільки, оскільки вона має наявне буття, а наявне буття, в яке вона себе вклала, є буттям волі, то насилля або примус безпосередньо саме руйнує себе в своєму понятті як виявлення волі, яке знімає виявлення або наявне буття волі. Тому насилля або примус, взяте абстрактно, неправомірне… Реальне уявлення того, що він руйнує себе в своєму понятті, примус знаходить в тому, що примус знімається примусом; тому він не тільки обумовлений правом, але і необхідний, а саме як другий примус, який є зняттям першого примусу” [189]Гегель Г.В.Ф. Философия права: Пер. с нем. / Ред. и сост. Д.А.Керимов и В.С.Нерсесянц. - М., 1990. - С. 141-142.[189].

На думку дисертанта, ідея “другого” примусу, формула “примус знімається примусом” надзвичайно важливі з точки зору розуміння сутності державного примусу як реакції з боку держави на неправомірну поведінку (“перший примус”). Це стосується також і висновку про те, що абстрактний примус, тобто без аномалій, відхилень, порушень, є неправомірним.

Отже, державний примус, з одного боку, слід розглядати як одну із невід'ємних складових здійснення державної влади, як її засіб (метод), а в кінцевому підсумку - як основну ознаку держави в цілому. З іншого боку, цей примус - не самоціль, він є наслідком певної поведінки різних соціальних суб'єктів, поведінки, яка відхиляється від вимог правових норм, становить загрозу відносинам, що цими нормами регулюються і охороняються, і застосовується з метою усунення (“зняття”) такої поведінки (існують випадки, коли загроза суспільним відносинам виникає об'єктивно, наприклад, внаслідок дії сил природи, тобто за відсутності протиправної поведінки, проте необхідність її усунення є не менш актуальною). Причому, державний примус - єдиний, який може застосовуватися до будь-яких осіб та організацій, що перебувають на території держави, застосовується від імені всього суспільства, а також включає в себе заходи, які не можуть використовувати інші соціальні суб'єкти. Разом з тим в сучасній державі, державі, яка одержала назву правової, будь-яка діяльність, що здійснюється від її імені, а особливо діяльність щодо застосування примусу, має бути чітко і повно врегульована правом, ґрунтуватися на неухильному додержанні його приписів.

Таким чином, державний примус - це метод впливу держави на свідомість і поведінку осіб, що допускають протиправні вчинки. Цей інститут виявляється у застосуванні встановлених правовими нормами заходів впливу морального, майнового, фізичного та іншого характеру, які мають на меті попередження правопорушень, покарання та виховання правопорушників і застосовуються незалежно від волі та бажання правозобов'язаних суб'єктів.

Державний примус, якщо зважати на конкретні заходи впливу, передбачені правовими нормами, неоднорідний. Правовий примус виявляється, перш за все, у різних формах відповідальності: кримінальній, адміністративній, дисциплінарній і майновій, яку несуть громадяни, посадові і юридичні особи, що допустили правопорушення, а також у застосуванні уповноваженими державними органами та посадовими особами інших заходів примусового впливу щодо осіб, які добровільно не виконують вимоги правових норм. Проте вид державного примусу не визначається тим, порушення норм якої галузі права є підставою для його застосування. Досить часто заходами одного виду державного примусу охороняються відносини, врегульовані нормами багатьох галузей права, тобто точніше буде сказати, що вид примусу можна визначити залежно від того, якою галуззю права регулюються підстави і порядок застосування його заходів. Останнє характерне, зокрема, для заходів адміністративного примусу, якими охороняються найрізноманітніші суспільні відносини, які виникають в сфері державного управління (в літературі висловлено навіть думку про доцільність охорони адміністративно-правовими нормами виключно управлінських відносин, але при цьому такі відносини розуміються дуже звужено [209]Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування / За заг. ред. В.Б.Авер'янова, І.Б.Коліушко. - К., 1999. - С. 46-47.[209]).

Слід звернути увагу на ще одну важливу особливість адміністративного примусу, яка виділяє його серед інших видів державного примусу. На відміну від останніх, які завжди є реакцією на протиправні діяння суб'єктів, заходи адміністративного примусу часто використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. Необхідність їх використання в цих випадках пояснюється тим, що реально існує загроза суспільним відносинам, завдання їм шкоди, хоча правопорушення відсутнє. Держава змушена тоді вдаватися до застосування примусових заходів щодо осіб, невинних у порушенні норм права, відповідні органи у встановлених законом випадках обмежують їх права [354]Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. - Л., 1975. - С. 28.[354]. Такими є, наприклад, дії органів внутрішніх справ щодо здійснення пожежного нагляду з метою запобігання пожежам, органів охорони здоров'я, ветеринарної медицини, які здійснюють карантинні заходи, тощо. В подібних випадках правопорушення відсутнє, однак воля дій осіб обмежується, відповідні заходи адміністративного впливу застосовуються незалежно від згоди чи бажання останніх, тобто мають примусовий характер.

Проте такий характер підстав застосування державного примусу визнається не завжди. Питання про правову природу примусу, в тому числі адміністративного, в юридичній літературі порушувалось неодноразово Див., наприклад: [259]Козюбра М.І. Переконання та примус. - К.: Вища школа, 1970; [377]Серегин А.В. Основания и порядок применения мер административного воздействия. - М., 1974.; [378]Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. - Воронеж, 1991; [387]Еропкин М.И. Административное принуждение / В кн.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. - М., 1977. - С. 105-128 та ін.[259; 377; 378; 387]. Саме тим, що проблемами державного примусу займалися представники різних галузей права, можна пояснити, на думку дисертанта, різний підхід до трактування його сутності. Суть цієї давньої суперечки полягає, як уявляється, в двох різних позиціях у ставленні до державного примусу. Одна частина авторів вважає, що застосування державного примусу припустиме лише у випадках протиправної поведінки і у зв'язку з такою поведінкою. Ніякими іншими міркуваннями, на їх думку, використання заходів примусу обґрунтувати не можна Див.: [418]Фарукшин М.К. Вопросы общей теории юридической ответственности // Изв. вузов. Правоведение. - 1969. - № 4. - С. 24-36 та ін.[418]. Інша частина дослідників вважає, що заходи державного примусу можуть застосовуватися і без вчинення правопорушення. В основному це представники адміністративно-правової науки Див.: [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 152; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198 та ін.[112; 266]. Варто, однак, зробити застереження, що і серед представників науки адміністративного права з цього питання нема єдності. Зокрема, Т.І.Козирєва стверджує, що підставу адміністративного примусу становить адміністративний проступок [189]Див.: Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. -М., 1975. - С. 10.[189].

На думку дисертанта, при вирішенні питання про підстави застосування державного примусу необхідно виходити з того, який це вид (форма) державного примусу. Якщо мова йде про кримінальний примус (судова форма), то, безперечно, підставою його застосування може бути тільки суспільно небезпечне діяння, тобто злочин. Що ж стосується адміністративного (позасудового) примусу, то необхідно враховувати кілька моментів і серед них найбільш важливий, а саме, що адміністративний примус має свої особливості, з якими пов'язане визначення його сутності.

Кожен вид примусу має свої специфічні властивості, що визначають його сутність і особливості, відносну самостійність в системі державного примусу. Вище було з'ясовано державно-владний аспект адміністративного примусу. Зупинимось тепер детальніше на аналізі юридичних особливостей (ознак, властивостей) адміністративного примусу взагалі та того, що використовується в правоохоронній діяльності міліції, зокрема.

1) Найперше, на що з цього приводу звертається увага в адміністративно-правовій літературі, це те, що застосування адміністративного примусу завжди поєднується із широким використанням багатогранних виховних засобів, з активним формуванням правосвідомості, нетерпимого ставлення до антигромадських вчинків. Зокрема, А.С.Васильєв зазначає, що як в сучасний період, так і у видимій історичній перспективі переконання і примус будуть однаково необхідні. Розвиток і удосконалення одного не виключає розвиток і удосконалення іншого. Навіть найвищі стадії розвитку людської спільноти в принципі не виключають ексцесів людської поведінки і, відповідно, застосування певних примусових заходів на широкій базі переконання [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 168.[168].

2) Адміністративний примус використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері державної діяльності. Що стосується адміністративного примусу в діяльності міліції, то він також використовується у відносинах управлінського характеру, тобто в її адміністративній діяльності.

3) Ще одна із найважливіших рис адміністративного примусу полягає в тому, що його заходи застосовуються, як правило, органами виконавчої влади і їх посадовими особами. Чільне місце серед таких органів займає міліція. Лише в окремих випадках, як виняток, їх застосування покладається на суди (суддів) і представників окремих об'єднань громадян, наділених деякими адміністративно-владними повноваженнями (наприклад, дружинників, громадських інспекторів тощо). Варто зауважити, що окремі автори заперечують можливість застосування заходів адміністративного примусу в судовому порядку, стверджуючи, що під час застосування адміністративних стягнень, передбачених КпАП України, суди використовують судовий примус і реалізують у такій формі певну частку судової влади [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 196.[266]. Щодо реалізації судової влади не може бути ніяких заперечень, проте це, на думку дисертанта, не означає, що суб'єкти судової влади не можуть застосовувати заходи адміністративного примусу. У зв'язку з цим, як уявляється, не варто абсолютизувати таку властивість адміністративного примусу як позасудовий порядок застосування його заходів [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - Пермь, 1974. - С. 9.[368].

4) Підкреслюючи „управлінський” характер адміністративного примусу, слід зазначити, що застосовувати його заходи правомочні не всі органи виконавчої влади і не всі їх посадові особи, а лише ті з них, кому таке право надано законодавчими актами (державні інспекції, воєнізовані правоохоронні формування - міліція, служба безпеки, прикордонні, внутрішні війська та ін.). Іншими словами, правомочність щодо застосування заходів адміністративного примусу, в свою чергу, часто використовують для ілюстрування специфіки правоохоронної діяльності, в тому числі і міліції.

5) Адміністративно-примусові заходи можуть застосовуватися не тільки у зв'язку із вчиненням правопорушень, що характерно для інших видів державного примусу, але і за їх відсутності, коли необхідно їх попередити або забезпечити громадський порядок і громадську безпеку під час різних надзвичайних ситуацій (стихійних лих, епідемій, епізоотій, аварій, катастроф тощо). Наведена властивість адміністративного примусу суттєво впливає на його місце в правоохоронній діяльності міліції, профілактична спрямованість якої останнім часом набуває все більшого значення.

6) Крім того, на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю сутністю, як правило, рівнозначні відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінально-правовий примус практично ідентичний кримінальній відповідальності), адміністративний примус за змістом значно ширший від адміністративної відповідальності, адміністративна відповідальність є частиною адміністративного примусу.

7) Заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб (до останніх можуть застосовуватися, наприклад, такі заходи як обмеження або заборона проведення певних робіт, зупинення діяльності різних об'єктів тощо). Наявність цієї ознаки дозволяє міліції використовувати зазначені заходи для боротьби з правопорушеннями незалежно від того, хто їх вчиняє.

8) Адміністративний примус застосовується щодо організацій, посадових осіб і громадян, які безпосередньо не підпорядковані органам і посадовим особам, що застосовують вплив; іншими словами, адміністративний примус не пов'язаний із службовою підпорядкованістю, не може здійснюватися усередині тієї або іншої системи управління, а завжди має зовнішнє виявлення.

9) Регулювання адміністративного примусу, підстав, умов і порядку застосування заходів впливу здійснюється нормами адміністративного права, причому, застосування зазначених заходів регулюється не тільки законодавчими актами, але і рядом підзаконних актів (наприклад, Правилами застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні, Положенням про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, затверджених Кабінетом Міністрів України, та ін.).

10) Заходи адміністративного примусу дуже різноманітні, особливо це стосується заходів, які застосовуються міліцією, вони можуть мати характер морального, організаційно-правового, майнового, особистісного чи іншого впливу, допускається застосування фізичної сили і вогнепальної зброї. На думку дисертанта, не можна погодитися з обмеженням цього примусу тільки засобами психологічного або фізичного впливу [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 152.[112], оскільки, наприклад, в такому заході як огляд речей подібний вплив взагалі відсутній.

11) Застосовується адміністративний примус, в тому числі і міліцією, з метою спонукання громадян або посадових осіб до виконання приписів загальнообов'язкових правил, припинення протиправних дій, притягнення порушників до відповідальності, забезпечення громадської безпеки в особливих умовах (стихійні лиха, загроза поширення заразних хвороб тощо), виховання шанобливого ставлення до вимог законів і правил співжиття. Зазначена властивість характеризує правоохоронне призначення адміністративного примусу.

12) Однією з визначальних ознак адміністратвиного примусу є те, що заходи впливу, про які вище йшла мова, застосовуються саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб'єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів. На цю рису дослідники чомусь не звертають увагу. В результаті інколи до заходів примусу зараховуються певні дії, які не можна вважати такими, оскільки особи, щодо яких вони ніби-то застосовуються, можуть ухилитися від них без будь-яких наслідків (наприклад, серед таких заходів в літературі названо перевірку документів перед вчиненням певних матеріально-технічних операцій - видачею грошей, поштових відправлень тощо [390]Советское административное право: Учебник / Под ред. Р.С. Павловского. - К., 1986. - С. 183.[390]. Однак громадянин в цих випадках може і не пред'явити документ, в результаті він просто не одержить відповідні цінності, але примусити його зробити це ніхто не може).

В літературі наводяться й деякі інші ознаки цього примусу, хоча не завжди з цим можна погодитися. Зокрема, до таких ознак віднесено той факт, що правообмеження, які настають в результаті застосування заходів адміністративного примусу, менш відчутні, менш суворі за силою примусового впливу, ніж ті обмеження, що виникають при застосуванні заходів кримінального примусу, а також що засоби адміністративного впливу на правопорушників врешті-решт є профілактикою злочинної поведінки [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 196.[266]. Однак, навряд чи існує захід особистісного впливу більш серйозний, ніж застосування вогнепальної зброї, тому стверджувати, що вплив заходів адміністративного примусу менш відчутний, менш суворий, щонайменше, спірно. Крім того, як уявляється, оцінка серйозності впливу є характеристикою адміністративного примусу не сутнісною, а порівняльною, у зв'язку з чим її не варто включати до ознак цього примусу. Що ж стосується визнання заходів адміністративного примусу засобами профілактики злочинної поведінки, то слід погодитися, що таку мету зазначені заходи часто справді переслідують, але вважати це самостійною ознакою адміністративного примусу невиправдано, оскільки тим самим визнається ніби другорядне його значення. Але це не так, адміністративний примус, як зазначалося, є самостійним видом державного примусу, використовується з різною метою, в тому числі і профілактичною, включаючи попередження злочинів.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що адміністративний примус - це застосування відповідними суб'єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення. Таке визначення характерне також для адміністративного примусу, який використовується в правоохоронній діяльності міліції.

Тут необхідно підкреслити характер адміністративного примусу як засобу, методу здійснення державної влади. Держава для виконання своїх завдань та функцій, зокрема, в сфері охорони прав і свобод громадян, підтримання громадського порядку і громадської безпеки, повинна використовувати всі можливі засоби, включаючи заходи адміністративного примусу, але, зрозуміло, на чітких правових засадах. Тому адміністративний примус посідає значне місце в правозастосовчій системі України. Шляхом його використання реалізуються також найважливіші правоохоронні функції міліції.

Застосування органами міліції адміністративного примусу має свої особливості, що пояснюється її осібним положенням в системі правоохоронних органів. Ці особливості обумовлені тим, що міліція є спеціальним правоохоронним органом, який функціонально здійснює охорону громадського порядку і громадської безпеки, наділена широкими повноваженнями щодо застосування заходів адміністративного примусу порівняно з іншими органами; вона правомочна вживати такі заходи, які не мають права застосувати інші державні органи; застосування адміністративно-примусових заходів регулюється не тільки законами, але й спеціальними нормативними актами (в тому числі відомчими); міліція має широкі юрисдикційні повноваження для оперативного виконання своїх завдань; заходи примусу використовуються міліцією для виконання нею адміністративної діяльності. Необхідно також підкреслити, що хоча органи міліції широко використовують заходи адміністративного примусу, їх застосування не є самоціллю, воно доповнює проведення виховних та організаційних заходів і здійснюється на засадах гласності і суворого додержання вимог законодавства, охорони прав громадян, підприємств та організацій [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией (Особенности. Классификация. Системовыражение): Учеб. пособие. - К., 1979. - С. 19-26[247].

Нарешті зазначимо, що значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції в концентрованому вигляді виявляється в його призначенні та меті. Цей примус слід розглядати як один з найважливіших засобів здійснення державної влади, що використовується міліцією з метою підтримання правопорядку, охорони суспільних відносин шляхом недопущення та усунення різних аномалій як протиправного, так і непротиправного характеру.

1.3 Проблеми систематизації та класифікації заходів адміністра-тивного примусу, що застосовуються міліцією

Уявлення про адміністративний примус, його типологію, види, які склалися останнім часом, є результатом численних досліджень вчених-адміністративістів. Разом з тим проблеми класифікації адміністративного примусу так і не одержали однозначного вирішення у відповідних працях, незважаючи на велике практичне і теоретичне значення цих наукових досліджень. Чітка ж класифікація необхідна, перш за все, для з'ясування сутності різноманітних заходів примусу, які застосовуються органами виконавчої влади, в тому числі міліцією, усвідомлення мети цих заходів, їх правового потенціалу, співвідношення і взаємодії. Крім того, класифікація дозволяє визначити типи та види конкретних заходів примусу шляхом їх диференціації з метою їх подальшого дослідження.

Однак, перш ніж класифікувати заходи адміністративного примусу, необхідно їх систематизувати, тобто визначити, які саме заходи належать до нього. Спробуємо вирішити це завдання щодо адміністративно-примусових заходів, застосування яких належить до компетенції міліції. Ще раз наголосимо, що в законодавстві жоден захід не визначається як примусовий. Тому, відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на думку дисертанта, виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, які виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб'єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує, і, по-п'яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

Повноваження міліції, в тому числі щодо застосування різних примусових заходів, визначено Законом України “Про міліцію”. Аналізуючи ст.11 цього Закону і враховуючи зазначені ознаки адміністративно-примусових заходів, до них, на думку дисертанта, слід віднести:

1) вимогу припинити протиправну поведінку;

2) перевірку документів;

3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ;

4) взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки;

5) адміністративне затримання;

6) доставлення порушника;

7) особистий огляд;

8) огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів тощо;

9) вилучення речей і документів;

10) накладення адміністративних стягнень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення;

11) відвідування підприємств, установ і організацій;

12) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян;

13) внесення подань до державних органів, підприємств, установ, організацій, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень;

14) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів);

15) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів;

16) зупинку транспортних засобів;

17) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння;

18) заборону експлуатації транспортних засобів;

19) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках;

20) обмеження і заборону на проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах;

21) зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи;

22) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі;

23) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям;

24) адміністративне видворення іноземців за межі України;

25) застосування заходів фізичного впливу;

26) застосування спеціальних засобів;

27) застосування вогнепальної зброї.

Слід зауважити, що в наведеному переліку заходи перераховано в тій послідовності, в якій їх врегульовано в Законі. Як видно з цього переліку, заходи адміністративного примусу суттєво відрізняються один від одного, що дозволяє здійснити їх наукову класифікацію.

Необхідно підкреслити, що питання класифікації заходів адміністративного примусу було і залишається одним з найбільш дискусійних у науковій та навчальній літературі. У 40-х та першій половині 50-х років 20-го ст. панівною була двоскладова класифікація, коли всі заходи адміністративного примусу поділялися на адміністративні стягнення та адміністративно-запобіжні заходи. Її недосконалість полягала в описовому характері та неоднорідності заходів другої класифікаційної групи [420]Фіночко Ф.Д. Еволюція поглядів щодо класифікації адміністративного примусу // Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку: Короткі тези доповідей та наукових повідомлень республіканської науково-практичної конференції. 9-11 листопада 1995р. Харків, 1995. - С. 138-139.[420]. Попри всю різноманітність позицій у ставленні до цих двох груп адміністративно-примусових заходів, автори в цілому були одностайні в тому, що заходи адміністративного стягнення застосовується лише для покарання винних у вчиненні адміністративного проступку, а адміністративно-запобіжні заходи застосовуються з метою запобігання правопорушенням або їх припинення. Вже з цього видно, що друга група адміністративно-примусових заходів неоднорідна. Подальші дослідження це переконливо довели.

Першим на неоднорідність адміністративно-запобіжних заходів звернув увагу М.І.Єропкін [226]Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. - М., 1963. - С. 60-68.[226], надалі його думку підтримало багато дослідників. М.І.Єропкін в основу класифікації заходів адміністративного примусу поклав мету їх застосування. Ці заходи застосовуються з потрійною метою: а) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення утворення певної протиправної ситуації; б) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) для покарання осіб, які вчинили правопорушення. Відповідно до потрійного призначення заходи адміністративного примусу були поділені на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення. Класифікація, запропонована М.І.Єропкіним, часто піддавалася критиці, але це не завадило їй зберегти свою актуальність до наших днів.

Подальші дослідження проблем адміністративного примусу не усунули дискусійних питань в його класифікації і не привели до формування єдності поглядів вчених-адміністративістів як на саму систему класифікації, так і на підстави класифікації. На сьогоднішній день існують різні точки зору як щодо кількості видів адміністративного примусу, так і назв окремих його груп.

Так, наприклад Д.М. Бахрах поділяє заходи адміністративного примусу на три види - адміністративно-відновні заходи, заходи адміністративного припинення, і адміністративні стягнення [146]Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.[146]. Але в окремих працях він виділяє ще й четвертий вид - заходи адміністративно-процесуального забезпечення (примусу) [149]Бахрах Д.Н. Административно-процессуальное принуждение // Изв. вузов. Правоведение. - 1989. - № 4. - С. 59-64.[149]. Подібної точки зору дотримується А.М. Арбузкін [130]Арбузкин А.М. К вопросу о классификации мер административного воздействия, применяемых органами внутренних дел (милицией) в сфере охраны общественного порядка // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел: Сб. науч. тр. - М., 1988. - С. 11-23.[130].

В.К. Шкарупа зазначає, що для діючої правової системи характерні такі основні види державного примусу: а) заходи припинення (процесуального забезпечення); б) заходи попередження; в) заходи правовідновлення; г) юридична відповідальність [445]Шкарупа В.К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій діяльності органів внутрішніх справ (міліції): Монографія. - К., 1995. - С. 6.[445], проте надалі в адміністративному примусі відновні заходи не виділяє.

Оригінальну класифікацію заходів адміністративного примусу запропонував Л.М. Розін. Критерієм класифікації, на його думку, є мета застосування цих заходів, відповідно до якої він виділяє п'ять видів адміністративного примусу: 1) адміністративні стягнення, які застосовуються з метою покарання правопорушника; 2) заходи адміністративного припинення, які використовуються для припинення правопорушень, що вчиняються; 3) заходи процесуального примусу, які дозволяють встановити факт правопорушення, особу порушника, скласти необхідні процесуальні документи; 4) поновлювальні заходи, призначені для поновлення порушеного правопорядку, прав громадян; 5) адміністративно-примусові заходи, що застосовуються з метою попередження правопорушень [366]Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. - 1982. - Вып.7. - С. 182-189.[366].

Ю.П.Битяк, В.В.Зуй, відзначаючи, що логічним є застосування спочатку заходів попередження, потім - заходів припинення правопорушень, і лише тоді заходів стягнення, поділяють адміністративний примус на заходи адміністративного попередження, заходи припинення проступків і адміністративні стягнення [163]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. - С. 111-112.[163]. Такої ж класифікації притримуються Л.В.Коваль [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 94.[250], Ківалов С.В. і Біла Л.Р. [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2001. - С. 41. [242], останнім часом її фактично визнає також і Є.В.Додін [219]Додин Е.В., Серафимов В.В. Акты санкционированного вмешательства в сфере торгового мореплавания: Учеб. пособие. - С. 112, 138.[219]. Нарешті, на думку О.М.Бандурки, призначення заходів адміністративного примусу свідчить про їх різноманітність і дозволяє доцільно варіювати ними, поєднувати їх з іншими заходами державного впливу. Відповідно до цього вони поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи (перевірка документів, огляд, внесення подання про усунення причин правопорушень тощо); заходи адміністративного припинення (адміністративне затримання, вилучення речей та документів, примусове лікування та ін.); адміністративні стягнення (попередження, штраф, позбавлення спеціального права тощо) [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 18-19.[134].

Дещо своєрідно визначає види адміністративного примусу В.К.Колпаков. Він також називає три групи, але назви їх формулює оригінальні: заходи адміністративного попередження, запобіжні адміністративні заходи і заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[266].

Цікаву, певною мірою об'єднавчу класифікацію заходів адміністративного примусу запропонували В.М. Манохін і Ю.С. Адушкін, які виділяють запобіжні заходи (контрольно-профілактичні, спрямовані на виявлення правопорушень, і особливі, які мають за мету забезпечити особливу, виняткову державну або громадську необхідність) і правові санкції, до яких відносять заходи припинення, заходи процесуального забезпечення, відновні заходи і заходи покарання або стягнення [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - Саратов, 1988. - С. 17-18.[110].

Отже, ми навели основні точки зору, які домінують в адміністративно-правовій літературі щодо видів адміністративного примусу. Правда, мова тут іде про адміністративний примус взагалі, але види примусу, який застосовується міліцією, в цьому плані нічим від них не відрізняються. І все ж, залишається запитання, яка точка зору найпереконливіша? Щоб відповісти на нього, здійснимо власну спробу класифікації заходів адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції.

Перш за все, в основу класифікації заходів адміністративного примусу має бути покладено усталені функціональні зв'язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. Дослідження усталених внутрішніх зв'язків, які існують в логічній системі “адміністративний примус”, доцільно здійснити за допомогою інструментаря наукової класифікації. Слід зазначити, що класифікація (лат. classis “розряд” + facio “роблю, розкладаю”) як процес, первісно, за своєю суттю, внутрішньо запрограмована на позначення двох категорій дій: по-перше, процесу розкладання на класи і, по-друге, результату цього процесу - визначення системи співпідрядних понять (класів об'єктів) якоїсь галузі знань [422]Философский энциклопедический словарь. - М., 1997. - С. 212.[422]. Додатково зішлемось на точку зору В.А. Юсупова, який пропонує в основу класифікацій правозастосувальних актів включати такі чотири правила поділу об'єму поняття, як: а) наявність однієї й тієї ж підстави; б) рівність об'єму всіх членів класифікації об'єму класу, що класифікується; в) необхідність взаємного виключення одне одним окремих членів класифікації; г) логічна безперервність поділу на підкласи [448]Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М., 1979. - С. 111.[448].

Аналізуючи заходи адміністративного примусу, правильним, на думку дисертанта, є підхід до їх класифікації не тільки з точки зору мети, способу забезпечення правопорядку, але й з урахуванням чисто правових факторів, які в сукупності можуть становити критерій для більш детальної класифікації цих заходів. У зв'язку з цим ми вважаємо, що під час розроблення критеріїв класифікації заходів адміністративного примусу необхідно враховувати всі обставини, пов'язані з правовою регламентацією підстав, умов, порядку і кінцевої мети їх застосування. Звідси випливає класифікація заходів адміністративного примусу за більш широким колом ознак: а) способом забезпечення правопорядку; б) метою застосування; в) фактичними підставами застосування; г) правовими наслідками застосування; д) процесуальними особливостями здійснення тощо. За своїм значенням вони нерівнозначні, але в сукупності дають підстави для чіткого відмежування різних заходів адміністративного примусу один від одного.

Відповідно до цього заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, можна розділити на три групи: заходи, спрямовані на попередження правопорушень (їх найточніше назвати адміністративно-запобіжними); заходи, застосуванням яких досягається припинення протиправної поведінки (заходи адміністративного припинення); і заходи адміністративної відповідальності (адміністративні стягнення). На думку дисертанта, це найбільш чітко відображає правоохоронне призначення адміністративного примусу. До того ж, вони відрізняються за всіма наведеними вище ознаками.

Заперечення Д.М.Бахраха проти існування адміністративно-запобіжних заходів, які він зараховує до заборон, норм права, оскільки їх звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, ґрунтується на тому, що загальні заборони, на думку автора, не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу [146]Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.[146]. Таку позицію не можна визнати беззаперечною, оскільки адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватися як до груп громадян, так і до окремих осіб (наприклад, перевірка документів, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, тощо).

Погляди дослідників адміністративного примусу на існування адміністративно-відновних заходів неоднозначні. Найпослідовнішим прихильником існування зазначеного виду адміністративного примусу є Д.Н.Бахрах. До цих заходів часто зараховуються заходи припинення, оскільки вони часто застосовуються для ліквідації шкідливих наслідків, заподіяних правопорушенням, відновлення порушеного правопорядку.

У літературі висловлено серйозні заперечення проти віднесення зазначених заходів до правовідновних. На думку дисертанта, варто визнати більш переконливою позицію багатьох вчених, які вважають, що правовідновлення як основна мета адміністративному примусу не властиве. Аналіз цих заходів показує, що до них віднесено різногалузеві заходи примусу - цивільно-правові, фінансово-правові, кримінально-процесуальні, тому адміністративним примусом їх вважати не можна.

Деякі вчені-адміністративісти висловлюють думку про існування ще однієї самостійної групи заходів адміністративного примусу - заходів адміністративно-процесуального забезпечення (примусу) [245]Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией: Учеб. пособие. - М., 1987. - С. 9; [366]Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. - 1982. - Вып.7. - С.182-186.[245; 366]. Не вдаючись на разі до детального аналізу зазначених заходів, вважаємо за необхідне зазначити, що така група заходів примусу реально існує, але вона є одним із видів заходів припинення, а не примусу взагалі, тобто, якщо визначати місце „заходів адміністративно-процесуального забезпечення” в системі адміністративного примусу, то це не вид примусу, а його підвид. До того ж, слід звернути увагу на дещо некоректне використання в цьому випадку терміна „адміністративно-процесуальне забезпечення”. Тим самим автори ніби ототожнюють адміністративний процес із провадженням в справах про адміністративні правопорушення, з чим не можна погодитися. Адміністративний процес складає велика кількість проваджень, в тому числі провадження щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів, провадження щодо застосування заходів адміністративного припинення і провадження в справах про адміністративні правопорушення [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - Харьков, 2001. - С. 17-20.[144]. Тобто адміністративно-процесуальними є всі заходи адміністративного примусу, оскільки діяльність щодо їх застосування і є адміністративним процесом.

Що стосується визначення видів адміністративного примусу В.К.Колпаковим, зауважимо, що перші дві групи ним названо практично однаково - „заходи адміністративного попередження” і „запобіжні адміністративні заходи” [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[266], оскільки „попередження” і „запобігання” - це синоніми, а „запобіжні заходи” можна також назвати попереджувальними або профілактичними. Назва ж останнього виду примусу - „заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень” - взагалі не має ніяких меж, по суті це те ж, що і юридична відповідальність.

Як зазначалося, на сьогодні більшість вітчизняних адміністративістів підтримує поділ адміністративного примусу на заходи запобігання, припинення та стягнення. Суперечки часто викликає віднесення того чи іншого конкретного заходу до однієї з перших двох груп (види адміністративних стягнень визначено законом). Тому спробуємо сформулювати свою позицію з цього питання, не аналізуючи відмінні точки зору, про які мова піде в наступних розділах.

Адміністративно-запобіжними в літературі визнаються заходи, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин [155]Безсмертний Є.О. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються органами внутрішніх справ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Х., 1997. - С. 10.[155]. До заходів цієї групи, які застосовуються міліцією, на думку дисертанта, належать: 1) перевірка документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд - особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів); 8) обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

Заходи адміністративного припинення - це засоби примусового переривання (припинення) протиправних діянь [135]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Х., 1994. - С. 10.[135]. До них, на думку дисертанта, слід включити: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) доставлення порушника; 3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; 4) адміністративне затримання; 5) особистий огляд; 6) огляд речей; 7) вилучення речей і документів; 8) зупинку транспортних засобів; 9) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння; 10) заборону експлуатації транспортних засобів; 11) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; 12) обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; 13) зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи; 14) адміністративне видворення іноземців за межі України; 15) застосування заходів фізичного впливу; 16) застосування спеціальних засобів; 17) застосування вогнепальної зброї.

Що стосується адміністративних стягнень, то міліція в наш час має право застосовувати тільки три їх види: попередження, позбавлення спеціального права і штраф.

На закінчення зауважимо, що наведена класифікація, як і будь-яка класифікація взагалі, є дещо умовною. Її мета - якнайповніше з'ясувати сутність тих чи інших заходів адміністративного примусу, підстав та порядку їх застосування міліцією.

1.4 Правові засади застосування міліцією адміністративного примусу

Практична реалізація міліцією заходів адміністративного примусу завжди пов'язана із обмеженням, причому, часто - досить суттєвим, прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. У зв'язку з цим дуже актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування цих заходів, тобто забезпечення належного його правового регулювання. Від досконалості нормативної регламентації процесу діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, чіткості приписів, наявності розвинутої системи законодавства в багатьох випадках залежить також ефективність зазначеної діяльності.

В загальній теорії права під правовим регулюванням розуміється результативний, нормативно-організаційний вплив, який здійснюється на суспільні відносини за допомогою системи правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних приписів) з метою їх впорядкування, охорони, розвитку відповідно до суспільних потреб [122]Алексеев С.С. Теория права. - М.: БЕК, 1994. - С. 145.[122]; сукупність різних форм та методів юридичного впливу держави на поведінку учасників суспільних відносин, який здійснюється з метою підпорядкувати цю поведінку встановленому у суспільстві правопорядку [203]Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М., 1972., с. 19-20.[203]; впорядкування суспільних відносин, їх юридичне закріплення, охорона і розвиток, яке здійснюється за допомогою права і сукупності правових засобів [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 529.[381]. Визначаючи правове регулювання через категорію правового впливу, слід підкреслити, що останній - це досить широке поняття, яке характеризує право в дії, всі напрямки та форми впливу права на суспільне життя, в тому числі і на функціонування права як духовного фактору. І хоча остання із зазначених сторін функціонування права і правове регулювання взаємопроникають, вплив права як духовного (ідеологічного) фактору не є для нього специфічним за своєю природою. В принципі юридичний вплив в цьому розумінні, заснованому на особливостях права як форми суспільної свідомості, не відрізняється від впливу на суспільне життя інших духовних, ідеологічних форм та засобів (засобів агітації, пропаганди, морального виховання тощо).

Відтак, правовий вплив - це дія права на широке коло суспільних відносин, свідомість і поведінку людей за допомогою неправових (психологічних, ідеологічних та ін.) механізмів. При цьому, якщо можна так сказати, діє не право як сукупність норм, а, скоріше, «дух права» [228]Загальна теорія держави і права: Навч. посібник / За ред. В.В.Копєйчикова. - К., 2001. - С. 217.[228].

Правове ж регулювання - це специфічний вплив, який здійснюється правом як особливим нормативним інституційним регулятором. Своєрідність правового регулювання полягає в тому, що воно, по-перше, відповідно до своєї соціальної природи є таким різновидом соціального регулювання, який має цілеспрямований, організований, результативний характер, а, по-друге, здійснюється за допомогою цілісної системи засобів, що реально виражають саму матерію права як нормативного інституційного утворення - регулятора. Іншими словами, правовому регулюванню, на відміну від загального духовного, ідеологічного впливу права, властиве те, що воно завжди здійснюється за допомогою особливого, властивого тільки праву механізму, покликаного юридично гарантувати досягнення мети, вираженої в правових нормах. Правове регулювання - це дія права на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, насамперед норм права [228]Там само. - С. 217.[228].

Таким чином, можна зробити висновок, що під правовим регулюванням діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу слід розуміти комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації.

Дослідження проблеми правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу передбачає, перш за все, з'ясування кола суспільних відносин, які в ній виникають, тобто визначення предмета правового регулювання. Ним охоплюються усі суспільні відносини, які об'єктивно, за своєю природою можуть піддаватися нормативно-організаційному впливу і в даних соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за допомогою юридичних норм та всіх інших юридичних засобів, які утворюють механізм правового регулювання. Наявність специфічної групи суспільних відносин в зазначеній сфері, суб'єктами яких є посадові особи міліції, підприємства, установи, організації та їх посадові особи, а також громадяни, викликає необхідність їх нормативно-правової регламентації.

Суттєва особливість суспільних відносин, які регулюються правом, полягає також в тому, що вони можуть бути предметом правового впливу лише остільки, оскільки є вольовими відносинами, тобто виражаються у вольовій поведінці людей. Таким чином, безпосереднім предметом правового регулювання є вольова поведінка учасників суспільних відносин, поведінка, через яку тільки і можна здійснювати відповідний вплив.

Виходячи з цього, до предмета правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу можна віднести суспільні відносини, які виникають з приводу здійснення цієї діяльності.

Від змісту і характеру предмета багато в чому залежать особливості змісту правового регулювання. На його специфіку впливають також елементи суспільних відносин - статус їх суб'єктів, особливості об'єктів тощо. Головна особливість правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу обумовлена саме специфікою суб'єкта цієї діяльності, яким є міліція.

Не менш актуальним, стосовно проблеми дослідження, постає питання методів правового регулювання, тому що з конкретним предметом правового регулювання пов'язаний відповідний метод, і їх єдність є цілком закономірною. Крім того, як свідчить нормотворча практика, ефективне регулювання можливе лише за умов суворої відповідності предмета та метода регулювання.

На відміну від предмета правового регулювання, який відповідає на запитання, що регулюється правовими нормами, метод правового регулювання вказує на те, яким чином регулюються ці відносини. Як зазначають І.М. Погрібний та А.М. Шульга, метод правового регулювання - це сукупність юридичних способів і прийомів, які використовуються в даній сфері суспільних відносин [348]Погребной И.М., Шульга А.М. Теория права: Учеб. пособие. - Харьков, 1998. - С. 14.[348].

Розглядаючи методи правового регулювання як реальні юридичні явища, що одержують своє життя в межах галузей права, слід звернути увагу також на деякі первинні, початкові методи, які можна зобразити як виділені логічним шляхом найпростіші засоби регулювання, що визначають головне в правовому статусі суб'єктів, в їх початкових юридичних позиціях. Це, по-перше, централізоване, імперативне регулювання (метод субординації) і, по-друге, децентралізоване, диспозитивне регулювання (метод координації). Першому властиві владно-імперативні засади, де одна сторона має державно-владні повноваження, інша ж є підпорядкованою. Другий базується на юридичній рівності сторін у відносинах, коли сторони мають право самостійно обирати варіант поведінки в межах, встановлених правовою нормою [122]Алексеев С.С. Теория права. - С. 156.[122].

В юридичній літературі встановлено, що тип правового регулювання, який лежить в основі того чи іншого методу, в найбільш загальному вигляді визначає вихідні прийоми правового регулювання, можливості і межі діяльності суб'єктів права, способи їх дій на основі або загального дозволяння, або конкретних дозволів [326]Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 137.[326].

За типами (деякі вчені називають їх режимом [348]Погребной И.М., Шульга А.М. Зазн. праця. - С. 15.[348]) методи розділяють на:

- загальнодозволений, який будується за принципом “дозволено все, крім того, що прямо заборонено законом”;

- спеціально-дозвільний, в основі якого лежить принцип “дозволено лише те, що прямо передбачено законом” [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 539.[381].

Вид та методи правового регулювання, закріплені законодавством, визначаються не тільки предметом. Вони залежать також від завдань, цілеспрямованих інтересів держави в цій сфері, які об'єктивно обумовлені існуючими матеріальними умовами життя. В умовах адміністративно-командної системи, як відомо, переважали обмежувальні законодавчі установлення. Це означало, що для громадян та інших суб'єктів, які вступали у відносини з органами державної влади, діяв, в принципі, дозвільний порядок. Вони, в цілому, мали тільки ті права, які прямо формулювались в конкретному нормативному акті. Функції, компетенція ж органів державної влади не ставилися в чіткі законодавчі рамки. Вони діяли, як правило, в загальнодозволеному порядку.

Використання зазначеного методу регулювання діяльності Української держави характеризує її політико-правову атмосферу, реально демонструє тенденцію створення нового законодавства України. Але не менш важливим засобом становлення якісно нового законодавства України є вдосконалення дозвільного регулювання, поширення сфери його дії перш за все на тих, хто має владні повноваження. Сказане цілком стосується діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, для регулювання якої використовуються як загальнодозволений, так і дозвільний методи.

Виходячи з положень загальної теорії права, досліджувати питання правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, провести їх аналіз системно, глибоко та всебічно можна, тільки звернувшись до проблеми механізму правового регулювання.

Вперше в юридичну літературу термін “механізм правового регулювання” запровадив та розкрив його зміст С.С. Алєксєєв. Він визначає його як систему правових засобів, за допомогою яких забезпечується результативний правовий вплив на суспільні відносини, і відносить до його елементів юридичні норми, правові відносини, акти реалізації суб'єктивних юридичних прав та обов'язків, акти застосування права, а також деякі додаткові елементи - індивідуальні акти, правоположення практики тощо [122]Алексеев С.С. Теория права. - С. 150.[122]. Тобто до цього переліку включаються всі правові явища, які справляють певний регулюючий вплив на суспільні відносини.

В юридичній літературі звертається увага на те, що категорія механізму правового регулювання є досить місткою і багатогранною, такою, яка допускає різні підходи і дозволяє розглядати її в різних аспектах. Головне ж, в чому виявляється його зміст, - це переведення правових приписів у впорядкованість суспільних відносин [326]Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 395.[326]. Зазначений механізм включає три головні стадії:

- стадію формування і загальної дії юридичних норм, яка передбачає тісний зв'язок права з державою, єдність і взаємозв'язок права і держави за одночасної їх відносної самостійності;

- стадію виникнення на основі юридичних фактів у конкретних суб'єктів прав та обов'язків - правовідносин як індивідуалізованої міри поведінки. Цій стадії нерідко передує факультативна стадія - застосування права, без якої правовідносини виникнути не можуть. Вона має місце тоді, коли існує правова патологія в формі спору про право або правопорушень; здійснюється оперативно-виконавча, державно-владна організуюча діяльність;

- стадію реалізації прав та обов'язків, здійснення їх у практичній поведінці, діяльності суб'єктів права.

На думку І.М. Погрібного та А.М. Шульги, ефективність механізму правового регулювання можлива лише тоді, коли додержуються усі заборони, виконуються обов'язки і використовуються права в межах дозволеного, а юридичні норми застосовуються у суворій відповідності з принципами та вимогами законності [348]Погребной И.М., Шульга А.М. Зазн. праця. - С. 17.[348].

З'ясування сутності та змісту правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу неможливе без детальнішого аналізу такого поняття як “правові засоби”. Застосування цього терміна в юридичній літературі останніх років, як зазначає С.С.Алєксєєв [122]Алексеев С.С. Теория права. - С. 151.[122], може створити враження, що мова йде про якийсь особливий клас правових явищ. Разом з тим правові засоби не утворюють якихось особливих, принципово відмінних від традиційних, зафіксованих в загальноприйнятому понятійному апараті явищ правової дійсності. Це весь діапазон правових феноменів різних рівнів з тією лише особливістю, що вони виокремлюються і розглядаються не з позицій потреб юридичної практики, а з позицій їх функціонального призначення, тих рис, які характеризують їх як інструменти вирішення певних соціальних завдань.

Отже, питання правових засобів - це не стільки питання відокремлення в особливий підрозділ тих чи інших фрагментів правової дійсності, скільки питання їх особливого бачення в чітко визначеному ракурсі - їх функціонального призначення, їх ролі як інструментів вирішення соціальних завдань. Іншими словами, перед нами ті ж, наприклад, юридичні норми, заходи заохочення, санкції, але які постають як функціональні явища, інструменти реалізації сили, цінності права.

Правові засоби - це не просто інструменти вирішення тих чи інших соціальних завдань, що існують поряд з іншими і допускають різні альтернативи. Соціально-політичний смисл постановки проблеми про правові засоби полягає в тому, що вони є не тільки соціальною необхідністю, своєрідною об'єктивною закономірністю, але і оптимальним, адекватним умовам цивілізації способом вирішення завдань, які стоять перед суспільством, способом, що виражає соціальну цінність права як регулятора суспільних відносин.

Що розуміється під використанням правових засобів в практичному житті? Це означає так застосовувати юридичний інструментар для вирішення різних соціальних завдань, щоб було досягнуто ефекту, який реалізує соціальну цінність, силу права, його місію бути стабілізуючим фактором, фактором, що приборкує та утихомирює і в результаті цього забезпечує: а) надійність та стійкість відносин, що складаються; б) кореляцію регулювання із суб'єктивними правами; в) сувору регламентацію і в той же час гарантованість, захищеність суб'єктивних прав; г) комплекс способів, які гарантують реальне, фактичне виконання юридичних обов'язків; д) необхідну процедуру для здійснення юридичних дій, процесуальні форми і механізми, націлені на реалізацію суб'єктивних прав і досягнення істини в конфліктних ситуаціях. Правові засоби можуть співпадати, а можуть і не співпадати з феноменами, які традиційно виділяються в юридичній науці. Але як би то не було, в усіх випадках перед нами фрагменти правової дійсності, що розглядаються під кутом зору їх функцій, їх ролі як інструментів юридичного впливу [122]Там само. - С. 155.[122].

Щодо конкретних суспільних відносин правове регулювання здійснюється за допомогою таких прийомів або способів: дозволу, зобов'язування, заборони [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 537; [228]Загальна теорія держави і права / За редакцією В.В. Копєйчикова. - С. 219.[381; 228].

Дозвіл полягає у наданні суб'єкту права на здійснення певних дій. Прикладом здійснення правового регулювання за допомогою цього засобу може бути норма ст. 11 Закону України «Про міліцію», яка надає право на застосування заходів адміністративного примусу.

Дозволяння у праві - суб'єктивне юридичне право, яке зводиться тільки до права вимагати. І з цього приводу дозволяння інтерпретується через “дозволену поведінку”. Право вимагати обмежене тільки юридичною сферою, воно становить лише необхідний елемент у юридичних механізмах, які забезпечують належне виконання позитивних зобов'язань. Дозволяння набувають юридичного характеру тоді, коли вони виражені в управомочувальних нормах. Тим самим юридичні дозволяння окреслені чіткими межами, які відокремлюють їх від свавільних дій.

Зобов'язування становить юридично закріплену необхідність певної поведінки в тих чи інших умовах, обставинах. Це, наприклад, покладення на міліцію обов'язку застосовувати силу тільки в крайніх випадках, коли використання інших засобів не дало бажаного результату, обов'язків щодо процесуального оформлення ряду заходів адміністративного примусу тощо.

Позитивні зобов'язування опосередковуються односторонніми правовідносинами, в яких одна сторона обтяжена юридичним обов'язком виконувати активні дії, а інша - має право вимагати, а у випадку невиконання - має право домагання забезпечення реального виконання юридичного обов'язку. По суті, позитивні зобов'язування реалізуються через приписи уповноважених державних органів. Таким чином, позитивні зобов'язування утворюють той прошарок правової матерії, який ближче до тих частин, де право не тільки контактує з державною владою, а й “змішане” з нею, перебуває у зоні її домінування. З іншого боку, у розвиненій юридичній системі позитивні зобов'язування як явища державної влади не тільки “проходять” через право, набувають властивості і особливості юридичного регулювання, а й принципи і цінності правової форми, яка склалася переважно на основі дозвільного регулювання.

Заборона, з регулятивного боку, виражається у юридичних обов'язках, але ці обов'язки мають пасивний характер, тобто обов'язок утримуватись від певних, визначених дій. Як приклади заборон можна назвати заборону застосовувати спеціальні засоби і вогнепальну зброю до вагітних жінок і малолітніх тощо. Заборона юридично опосередкована у забороняючих нормах, які реалізуються у формі дотримання, в основному, під загрозою застосування юридичної відповідальності. Найважливіші особливості юридичних заборон виражені у їх органічному зв'язку із юридичними дозволяннями. За допомогою заборон визначаються межі дозволянь та з використанням юридичних засобів забезпечуються, гарантуються свободи поведінки суб'єктів.

Засоби правового регулювання (дозвіл, зобов'язування, заборона) з найбільшою ефективністю досягають своєї мети лише в тісному взаємозв'язку.

Однією з початкових, вихідних ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 541.[381]. Нормативна регламентація процесу діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу відіграє в ньому важливу роль, тому що ефективність правового регулювання в багатьох випадках залежить від досконалості його правової основи, чіткості приписів, наявності розвиненої системи законодавства.

Норми права традиційно розглядаються як загальнообов'язкові, формально-визначені правила поведінки, які визнаються та забезпечуються державою і визначають права та обов'язки учасників суспільних відносин [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 297-298; [326]Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 147.[381; 326]. Норми права містяться, головним чином, в нормативно-правових актах - офіційних документах органів державної законодавчої, виконавчої або судової (маються на увазі акти Конституційного Суду України) влади правотворчого характеру. Норми права становлять продукт творчої діяльності, внаслідок чого не тільки відображається об'єктивна реальність, але й формуються ідеї про її доцільну зміну.

Джерела, в яких закріплюються норми права, що регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, дуже різноманітні. В правовому регулюванні зазначеної діяльності міліції провідна роль належить, звичайно, нормам Конституції України. Це пояснюється, в першу чергу, властивостями та особливостями Конституції як нормативно-правового акта.

Термін “конституція” походить від латинського constitutio - устрій [386]Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров; редкол.: А.А.Гусев и др. - изд. 4-е. - М., 1987. - С. 621.[386]. Конституція - це нормативно-правовий акт чи група таких актів, де знаходять своє відображення і закріплення основні засади державного та суспільного ладу, державно-територіальний устрій та адміністративно-територіальний поділ, права і свободи людини і громадянина, форми здійснення народовладдя, поділ і організація державної влади та місцевого самоврядування [301]Малишко М.І. Конституції зарубіжних країн та України: Навч.-метод. довідник. - К., 1999. - С. 5.[301].

Конституція України як головний юридичний акт країни закріплює і регулює найважливіші сторони життя суспільства і держави. Конституція має усі властивості закону, є частиною чинного права, але частиною особливою. Її особливість полягає в тому, що вона не просто закон, а Основний Закон. Конституція як головний елемент чинного права є і його вершиною, і його стрижнем, і базою поточної правотворчості. Вона - найбільш стабільний юридичний акт, що має найвищу юридичну силу.

Таке положення Конституції в правовій системі, її особлива юридична природа обумовлені, в першу чергу, характером і колом суспільних відносин, які вона покликана регламентувати. Такого широкого предмета правового регулювання (суспільні відносини, пов'язані із закріпленням основ державного ладу, найважливіших державних інститутів, суспільного устрою, основ правового статусу громадян, системи власності, соціально-економічних і політичних відносин тощо) не має жоден інший нормативний акт, крім Основного Закону.

Діючи безпосередньо, норми Конституції в той же час знаходять, в разі необхідності, розвиток і конкретизацію в нормах, встановлених іншими джерелами права. Це пояснюється тим, що Конституція нерідко визначає лише межі правового регулювання в тих або інших сферах суспільних відносин, передбачає початкову регламентацію цих відносин, містить відправні засади для галузей права. Така властивість, перш за все, загальнорегулюючих конституційних норм. Завдання наступної правотворчості - детальна регламентація суспільних відносин, встановлення конкретних прав і обов'язків суб'єктів права для більш повного втілення конституційних принципів і цілей в практику. Звідси випливає, що Конституція є також юридичною базою всього поточного законодавства.

Прийняття Конституції дає поштовх і створює необхідні умови для прискореної роботи щодо прийняття систематизованих правових актів, передусім - кодексів. У політичній сфері реалізація Конституції потребує проведення судової і адміністративної реформ [285]Конституція України - основа реформування суспільства / В.Я.Тацій, Ю.П.Битяк, Ю.М.Грошовий, М.В.Цвік. - Х., 1996. - С. 65-66.[285]. Конституції держави властива також велика об'єднавча сила щодо охоплення усіх верств населення, всіх політичних сил процесом досягнення порозуміння у суспільстві, якщо й не з усіх, то з переважної більшості спірних питань [332]Основи конституційного права України: Підручник / За ред. В.В.Копєйчикова. - К., 1997. - С. 12.[332].

Конституційні норми відрізняє, крім того, найбільша стабільність, що обумовлено предметом конституційного регулювання. Конституція покликана регламентувати найбільш важливі суспільні відносини. Стабільність не означає, проте, незмінності. Зміни, що настають в ході соціально-політичного і економічного розвитку суспільства, обумовлюють удосконалення конституційних положень, їх уточнення, зміни. Тим самим забезпечується поєднання стабільності і динамізму в конституційному регулюванні в ім'я суспільного прогресу. З цим пов'язаний і особливий порядок прийняття і зміни Конституції.

Такі лише деякі, найважливіші характерні риси і особливості Конституції як Основного Закону держави. Тепер же звернемо увагу на ті положення Конституції України, які мають безпосереднє значення для діяльності щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Зрозуміло, що Конституція безпосередньо не регулює діяльність міліції в зазначеній сфері. Однак в Конституції закріплено загальні засади діяльності державних органів, основною з яких є законність. Органи державної влади, їх посадові особи, визначено в ст.19 Конституції України, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Конституцією (ст.3) людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Права і свободи останньої, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є її головним обов'язком. Все сказане повною мірою стосується також і діяльності міліції. Адже застосування нею заходів державного примусу, в тому числі адміністративного, - не самоціль, воно необхідне для виконання завдань та функцій, покладених на цей орган, серед яких найважливішим є забезпечення прав і свобод громадян, прав та законних інтересів інших суб'єктів суспільних відносин, а також інтересів держави Україна. Тобто, значення Конституції для регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу полягає, передусім, в тому, що ця діяльність має здійснюватися відповідно до закріплених Конституцією загальноправових принципів - верховенства права, законності, дотримання прав і свобод громадян, гуманізму тощо.

Важливим є також закріплення і гарантування в Конституції основних прав і свобод громадян, з реалізацією яких дуже часто пов'язана зазначена діяльність міліції, точніше буде сказати - ці права і свободи може бути обмежено міліцією, звичайно, відповідно до закону. Мова йде про права і свободи, закріплені ст.ст. 27 (право на життя), 29 (право на свободу та особисту недоторканність), 30 (право на недоторканність житла), 33 (свобода пересування), 41 (право власності) тощо. У зв'язку з цим, як уявляється, потребує уточнення положення, закріплене ч.1 ст. 64 Конституції, відповідно до якої конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (виділено нами - А.К.). На думку дисертанта, підстави та порядок таких обмежень має встановлювати не Конституція, а закон, що в наш час відповідає дійсності.

Оскільки норми Конституції України нерідко визначають лише межі правового регулювання в тих або інших сферах суспільних відносин, передбачають початкову регламентацію цих відносин, містять відправні засади для галузей права, завдання наступної правотворчості - детальна регламентація суспільних відносин, встановлення конкретних прав і обов'язків суб'єктів права для більш повного втілення конституційних принципів у практику. Сказане стосується також діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Тому центральне місце в механізмі правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу займають норми законів та інших законодавчих актів України. Причому, їх значення в ході становлення правової держави має постійно зростати, оскільки верховенство закону є невід'ємною ознакою останньої [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 153.[381]. Верховенство закону виявляється, в першу чергу, в суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, тому що закони (після Конституції) мають найвищу юридичну силу. Підкреслюючи значення закону в системі правового регулювання, необхідно мати на увазі, що термін «закон» в цьому випадку вживається як узагальнююче поняття. Під ним розуміють всі нормативні акти, які мають юридичну силу закону, або, іншими словами, законодавчі акти. До них, крім власне законів, належать основи законодавства, кодекси, тобто акти, які приймаються Верховною Радою України (наприклад, Основи законодавства про охорону здоров'я [36]Основи законодавства України про охорону здоров'я від 11 листопада 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 4. - Ст. 19.[36], КпАП, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ [35]Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: Затверджений Указом Президії Верховної Ради УРСР від 29 липня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 45. - Ст. 599.[35] тощо).

Для правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу першочергове значення мають такі законодавчі акти як закони України «Про міліцію», «Про дорожній рух» [18]Про дорожній рух: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 31. - Ст. 338.[18], «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» [29]Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 35. - Ст. 358.[29], «Про боротьбу з корупцією» [24]Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 34. - Ст. 266.[24], «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [30]Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 1 грудня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455.[30], «Про правовий режим надзвичайного стану» [37]Про правовий режим надзвичайного стану: Закон України від 16 березня 2000 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - № 15. - Ст. 588.[37], Кодекс про адміністративні правопорушення та ін.

Найважливішу роль у системі законодавчих актів, які регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, відіграє, звичайно, Закон України «Про міліцію». Незважаючи на те, що цей Закон багато в чому потребує удосконалення, він, в основному, досить повно закріпив права міліції, в тому числі в зазначеній сфері, які дозволяють виконувати покладені на неї завдання та функції.

У Законі, зокрема, закріплено систему заходів адміністративного примусу, які має право застосовувати міліція. Деякі права міліції в цій сфері визначено лише в загальному плані, деталізуються ж вони в інших законодавчих та підзаконних актах (наприклад, права щодо здійснення нагляду за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, закріплено в Законі «Про дорожній рух»). Тому деякі автори навіть висловили думку про те, що лише окремі норми Закону «Про міліцію» є нормами прямої дії [350]Полєшко А. Правова основа діяльності міліції // Рад. право. - 1991. - № 3. - С. 92-93.[350], з чим, на думку дисертанта, важко погодитися. Наприклад, в Законі чітко визначено підстави перевірки документів, обмеження чи заборони руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів тощо. Якщо ж говорити про такі виняткові заходи як застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї, то підстави подібного застосування врегульовано виключно Законом «Про міліцію».

Окремо слід сказати про Кодекс України про адміністративні правопорушення, який детально регулює підстави та порядок застосування міліцією адміністративних стягнень, а також ряду заходів адміністративного припинення (заходів забезпечення провадження). Цей Кодекс було прийнято ще за союзних часів, тому багато його положень потребують переосмислення. В наш час ведеться робота з підготовки проекту нового КпАП, в ньому має бути враховано зміни, які сталися в суспільному житті України, про що мова піде пізніше.

Нормативні акти, які видаються Президентом України та Урядом, є підзаконними, тобто вони приймаються на основі і на виконання законів і не повинні їм суперечити. В юридичній літературі вироблено поняття похідної нормотворчості, яке означає, що одні нормативні приписи зумовлюються іншими, як правило, законодавчими приписами, розвивають їх зміст Детальніше про це див., наприклад: [229]Заец А.П. Система советского законодательства (проблемы согласованности). - К., 1987. - С. 58-69; [349]Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. - М., 1987. - С. 82-86 та ін.[229; 349]. Саме такими є більшість правових норм, закріплених в актах Президента та Уряду України, а також в інших підзаконних актах.

Серед актів Президента України, які мають певне значення для правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, можна назвати, наприклад, Указ Президента України від 17 жовтня 2000 р., яким затверджено Положення про Міністерство внутрішніх справ України [45]Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Затверджено Указом Президента України від 17 жовтня 2000 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - № 42. - Ст. 1774.[45]. В ньому визначено повноваження МВС в різних сферах, закріплено обов'язковість його рішень у випадках, передбачених законодавством, для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями та громадянами, а також вирішено деякі інші важливі питання.

Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів виконавчої влади - також встановлює ряд правил застосування міліцією заходів адміністративного примусу. Зокрема, Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні, затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. [47]Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні: Затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. // ЗП УРСР. - 1991. - № 3. - Ст. 18.[47], детально регулюють порядок застосування зазначених засобів, а також встановлюють їх вичерпний перелік.

Основна кількість правових норм, які регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, міститься у відомчих нормативних актах Міністерства внутрішніх справ України. Проблеми відомчої правотворчості вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Здебільшого ці акти одержують критичні відгуки. Представники крайнього негативного ставлення до відомчих актів взагалі не вважають їх джерелами права, принизливо називаючи «бюрократичним звичаєвим правом», яке не передбачене і не санкціоноване законом [400]Сурилов А.В. Теория государства и права: Учеб. пособие. - К.; Одесса, 1989. - С. 217.[400]. Разом з тим норми відомчих актів складають більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність міліції. Закон «Про міліцію», інші законодавчі акти частіш за все визначають повноваження міліції лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому і полягає значення відомчого правового регулювання.

Варто звернути увагу також на те, що кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто, існує тісний взаємозв'язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всі ці відносини. Те ж саме можна сказати і про нормативні акти Президента і Кабінету Міністрів України.

Що ж стосується санкціонування відомчої правотворчості, то в ст. 4 Закону «Про міліцію» нормативні акти МВС України прямо названо серед інших актів, які є правовою основою діяльності міліції. Зрозуміло, що ці акти є підзаконними і повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу щодо них юридичну силу.

Останнім часом вжито певних заходів щодо удосконалення відомчого регулювання, з цією метою запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. [44]Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади: Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 // Голос України. - 1992. - 8 жовтня.[44] Державній реєстрації підлягають нормативні акти будь-якого виду, якщо вони зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Органи юстиції, на які покладено здійснення державної реєстрації зазначених актів, при цьому контролюють відповідність їх чинному законодавству. Значення державної реєстрації полягає в тому, що відомчий нормативний акт може набути чинності лише через 10 днів після реєстрації. Порядок реєстрації детально врегульовано відповідним Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. [52]Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер: Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 // ЗП України. - 1993. - № 1-2. - Ст.28.[52]

Значну роботу щодо удосконалення правового регулювання проведено останнім часом в МВС України. Так, наказом від 15 січня 1993 р. № 11 на виконання вимог зазначених Указу Президента та Положення про державну реєстрацію нормативних актів передбачено порядок розробки проектів нормативних актів МВС України, вимоги до проектів, їх узгодження, затвердження тощо. Нормотворча діяльність МВС України велась також в напрямку визначення порядку застосування заходів адміністративного примусу. В зазначеній сфері важливе значення мають, перш за все, Інструкція з організації роботи чергової частини органів внутрішніх справ, затверджена наказом МВС України від 18 серпня 1992 року № 485, Інструкція з організації роботи дільничного інспектора міліції, затверджена наказом МВС від 14 жовтня 1999 р. № 802, Інструкція про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів, затверджена наказом від 21 серпня 1998 р. № 622, та ін.

Звичайно, невірно було б стверджувати про відсутність проблем у відомчому правовому регулюванні діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, і в подальшому на них ми ще неодноразово будемо звертати увагу. Проте, є одна проблема загального плану, на якій слід зупинитися зараз. Мається на увазі деяке нігілістичне ставлення працівників міліції в повсякденному житті до законів і надання переваги відомчим актам. Автору неодноразово доводилось навіть чути від практичних працівників таке формулювання: «Інструкція, якою введено в дію «Закон...». Очевидний правовий абсурд, але в реальному житті, якщо норми відомчого нормативного акта містять положення, які суперечать вимогам закону (що буває не так вже і рідко), можна не сумніватися, що застосовано буде відомчий акт. Пояснюється це, на думку дисертанта, не тільки і не стільки нехтуванням працівниками міліції законодавчими приписами, скільки існуючою практикою вимагання виконання відомчих наказів та вказівок, надання звітності щодо їх виконання, а також встановленням і реалізацією конкретної відповідальності за це.

Правову основу діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу становлять також міжнародні правові акти, ратифіковані у встановленому порядку. Конституція України (ст.9) проголошує, що Україна визнає пріоритет загальнолюдських цінностей, поважає загальновизнані принципи міжнародного права. Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України і є обов'язковими для виконання державними органами, юридичними і фізичними особами. Це правило знайшло відображення також в Законі «Про дію міжнародних договорів на території України» [16]Про дію міжнародних договорів на території України: Закон України від 10 грудня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 10. - Ст. 137.[16], в якому визначено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід'ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. До таких документів належать, наприклад, Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятий генеральною Асамблеєю ООН 17 грудня 1979 р. [83]Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку: Прийнято резолюцією 34/169 Генеральної Асамблеї ООН від 17 грудня 1979 р. // Права людини: Збірник документів / Укл. В.С. Семенов, О.Н. Ярмиш та ін. - Харків: Ун-т внутр. справ, 1997. - С. 155-159.[83], Звід принципів захисту всіх осіб, які підлягають затриманню або ув'язненню у будь-якій формі, прийнятий Генеральною Асамблеєю 9 листопада 1988 р. [88]Звід принципів захисту усіх осіб, яких піддано затриманню або ув'язненню в будь-якій формі: Прийнято резолюцією 43/173 Генеральної Асамблеї ООН від 9 грудня 1988 р. // Права людини і професійні стандарти для працівників міліції і пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. - Амстердам-Київ: Українсько-Американське Бюро захисту прав людини, 1996. - С. 29-35.[88], Конвенція проти тортур та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання (1984 р.) [84]Конвенція проти тортур та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання: Прийнято резолюцією 39/46 Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1984 р. // Права людини: Збірник документів / Укл. В.С. Семенов, О.Н. Ярмиш та ін. - Харків: Ун-т внутр. справ, 1997. - С. 137-154.[84], Основні принципи застосування сили та вогнепальної зброї посадовими особами з підтримання правопорядку, прийняті Конгресом ООН щодо попередження злочинності і поводження з правопорушниками 27 серпня - 7 вересня 1990 р. [89]Основні принципи застосування сили та вогнепальної зброї посадовими особами з підтримання правопорядку: Прийняті резолюцією VІІІ Конгресу ООН з попередження злочинності і поводження з правопорушниками від 7 вересня 1990 р. // Права людини і професійні стандарти для працівників міліції і пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. - Амстердам-Київ: Українсько-Американське Бюро захисту прав людини, 1996. - С. 35-39.[89], тощо.

Основоположним документом в цьому плані є Кодекс поведінки посадових осіб щодо підтримання правопорядку. У ньому, перш за все, чітко визначено поняття посадових осіб щодо підтримання правопорядку. Це ті особи, які виконують поліцейські функції, особливо функції щодо арешту або затримання. В країнах, в яких поліцейські функції виконуються військовою владою як у формі, так і без неї або державними силами безпеки, під визначення посадових осіб щодо підтримання правопорядку підпадають співробітники таких служб.

Неодноразове узагальнення комісіями з прав людини ООН практики застосування посадовими особами сили і вогнепальної зброї на Конгресах ООН з проблем попередження злочинності та поводження з правопорушниками змусило цей міжнародний орган розробити й прийняти Основні правила застосування сили і вогнепальної зброї посадовими особами щодо підтримання правопорядку. В цьому документі дається роз'яснення терміна “крайня необхідність”; визначаються умови застосування вогнепальної зброї, поведінка владних структур щодо зведення до мінімуму застосування вогнепальної зброї і заміни її спецзасобами, форми контролю за посадовими особами, які застосували зброю, питання підготовки посадових осіб до професійного володіння вогнепальною зброєю і спецзасобами; процедурні питання у випадках застосування вогнепальної зброї тощо.

Разом з тим в наш час норми міжнародного права у внутрішніх правовідносинах використовуються ще досить рідко, тому говорити про них як про правову основу діяльності міліції означає, на думку дисертанта, видавати бажане за дійсне.

Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу свідчить про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень. Це дозволило б значно поліпшити правове регулювання адміністративного примусу та діяльності міліції щодо його застосування. Для проміжного вирішення цієї проблеми можна запропонувати в Законі «Про міліцію» виділити окремий розділ, в якому було б об'єднано норми, що визначають повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу (в чинному Законі спеціальний розділ присвячено лише застосуванню окремих з таких заходів -фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї).

Крім правових норм до системи правового регулювання належать також правовідносини та акти реалізації прав і обов'язків. Оскільки застосування міліцією адміністративного примусу регулюється адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Особливості адміністративних правовідносин полягають, перш за все, в тому, що в них завжди беруть участь органи виконавчої влади або їх представники, яких наділено владними повноваженнями щодо здійснення виконавчо-розпорядних функцій. Крім цього, адміністративні правовідносини можуть виникнути з ініціативи будь-якої із сторін, згода іншої сторони не вимагається. Конфлікти, спори, які виникають між сторонами таких правовідносин, вирішуються, як правило, в адміністративному порядку. Відповідальність за неналежне виконання сторонами обов'язків настає перед державою [257]Про особливості адміністративних правовідносин детальніше див.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976.[257].

Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб'єкта управління. Ці приписи носять односторонній характер, в них висловлюється воля суб'єкта управління, тому адміністративні правовідносини ще називають відносинами влади і підпорядкування.

Саме такими владними суб'єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу застосування ними заходів адміністративного примусу, про обов'язки і права яких щодо застосування цих заходів та акти їх реалізації мова піде далі.

Висновки до розділу І

1. Завдання щодо побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави, закріплене в ст. 1 Конституції, передбачає утворення відповідного державного апарату, діяльність якого повною мірою забезпечувала б виконання завдань та функцій, що стоять перед сучасною державою. На виконання однієї з цих функцій - правоохоронної - спрямовано специфічний вид державної діяльності - правоохоронну, яка здійснюється спеціальними органами, що одержали назву правоохоронних. Одне з провідних місць серед останніх займає міліція.

2. В Законі „Про міліцію” її не зовсім точно названо „органом”. Насправді ж органом є не вся міліція, а суб'єкт, що приймає рішення і діє від її імені, тобто конкретний орган, наприклад, міське відділення міліції. Сама ж міліція є формуванням, системою, певною державною структурою, яка складається із сукупності органів, установ і підрозділів, що діють на всій території держави і взаємодіють між собою.

3. В основі виділення міліції як самостійного державного інституту мають лежати засоби її діяльності. Такими засобами, право на використання яких має будь-яка поліція, є озброєність, безпосередній примус, сила, причому в широкому розумінні - від простого дотику до насильницького позбавлення життя. Надане міліції право застосовувати силу для виконання своїх обов'язків - її головна відмінна риса, що дозволяє міліції зайняти особливе місце в державній системі правоохорони. В кінцевому підсумку серцевина всіх повноважень міліції полягає в праві насильно змушувати невизначене коло осіб що-небудь зробити чи, навпаки, утриматися від якихось дій. Власне, для цього суспільство, яке усвідомлює, що механізми соціальної саморегуляції спрацьовують далеко не завжди, і має міліцію.

4. Міліція, на думку дисертанта, становить професійне озброєне формування виконавчої влади, яке утворюється для вирішення завдань щодо захисту життя, здоров'я, прав і свобод кожної людини, законних інститутів суспільства і держави від протиправних посягань з можливим застосуванням заходів безпосереднього примусу.

5. Одним з основних, найважливіших напрямків діяльності міліції щодо охорони правопорядку є адміністративна діяльність. Адміністративна діяльність міліції має чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими органами виконавчої влади.

6. Методи адміністративної діяльності міліції досить різноманітні. Найвагомішими серед них є переконання та примус, які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому.

7. В законодавстві України відсутнє не тільки визначення адміністративного примусу, в нормативних актах термін “адміністративний примус” взагалі не зустрічається, мов би він як правове явище і не існує. Лише інколи вживається термін „адміністративний вплив”, який, на думку дисертанта, не можна цілком ототожнювати з примусом. Іншими словами, термін “адміністративний примус” не має, так би мовити, “офіційного статусу”, він використовується лише на доктринальному рівні.

8. Держава, уповноважені нею органи мають право застосовувати легалізований примус від імені всього суспільства, підкоряючи членів спільноти встановленим ним правилам, навіть якщо вони розходяться з їх переконаннями. З цією метою використовується державна влада, апарат держави. Легалізація примусу, насилля з боку держави здійснюється відповідно до правових норм, які встановлюються самою ж державою, але які, як передбачається, виражають інтереси всього суспільства і схвалені ним. Право є не тільки засобом легалізації примусової діяльності держави, але й, як правило, засобом її легітимації.

9. Держава, державна влада і примус чи сила, насилля настільки взаємопов'язані, що в загальнотеоретичній літературі ці терміни, поняття розглядаються неодмінно разом, як такі, що окремо існувати просто не можуть. Як підкреслював М. Вебер, якби існували соціальні утворення, яким було б невідоме насилля як засіб, тоді відпало б поняття “держави”. Здійснення державної влади передбачає можливість використання примусу, але зовсім не означає реальне його застосування в кожному конкретному відношенні.

10. Висловлена Г.В.Ф. Гегелем ідея “другого примусу”, який є зняттям „першого примусу”, формула “примус знімається примусом” є надзвичайно важливими з точки зору розуміння сутності державного примусу як реакції з боку держави на неправомірну поведінку (“перший примус”). Це стосується також і висновку про те, що абстрактний примус, тобто без аномалій, відхилень, порушень, є неправомірним.

11. Кожен вид примусу має свої специфічні властивості, що визначають його сутність і особливості, відносну самостійність в системі державного примусу. Адміністративний примус - це застосування відповідними суб'єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення. Таке визначення характерне також для адміністративного примусу, який використовується в правоохоронній діяльності міліції.

12. Класифікації заходів адміністративного примусу має передувати їх систематизація, тобто визначення заходів, які належать до нього. Відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на думку дисертанта, виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб'єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує, і, по-п'яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

13. Проблеми класифікації адміністративного примусу дотепер не одержали однозначного вирішення в наукових працях. Найбільш обґрунтованою, на думку дисертанта, є класифікація заходів адміністративного примусу залежно від мети їх застосування. Ці заходи застосовуються з потрійною метою: а) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення утворення певної протиправної ситуації; б) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) для покарання осіб, які вчинили правопорушення. Відповідно до потрійного призначення заходи адміністративного примусу поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення.

14. Практична реалізація міліцією заходів адміністративного примусу завжди пов'язана із обмеженням, причому, часто - досить суттєвим, прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. У зв'язку з цим дуже актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування цих заходів, тобто забезпечення належного його правового регулювання.

15. Під правовим регулюванням діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу слід розуміти комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації.

16. Однією з початкових, вихідних ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання. Джерела, в яких закріплюються норми права, що регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, дуже різноманітні. Центральне місце в механізмі правового регулювання цієї діяльності займають норми законів та інших законодавчих актів України. Кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто, існує тісний взаємозв'язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всі ці відносини.

17. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу свідчить про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень. Це дозволило б значно поліпшити правове регулювання адміністративного примусу та діяльності міліції щодо його застосування. Для проміжного вирішення цієї проблеми можна запропонувати в Законі «Про міліцію» виділити окремий розділ, в якому було б об'єднано норми, що визначають повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу (в чинному Законі спеціальний розділ присвячено лише застосуванню окремих з таких заходів -фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї).

18. Крім правових норм до системи правового регулювання належать також правовідносини та акти реалізації прав і обов'язків. Оскільки застосування міліцією адміністративного примусу регулюється адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб'єкта управління. Саме такими владними суб'єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу застосування ними заходів адміністративного примусу, в якому реалізуються їх права і обов'язки.

Розділ ІІ

Адміністративно-запобіжні заходи в діяльності міліції

2.1 Сутність, мета та підстави застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів

Серед заходів адміністративного примусу завдяки своїй профілактичній спрямованості, а саме з цього, як уявляється, починається процес правоохорони, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються підрозділами міліції та іншими управлінськими структурами, займають чи не найважливіше місце. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.

Якщо заходам припинення і адміністративним стягненням в адміністративно-правовій літературі приділено певну увагу, то цього не можна сказати про заходи адміністративного запобігання. Зокрема, про заходи, які застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, незважаючи на те, що їх практична значущість не викликає сумніву. В спеціальних дослідженнях, які стосуються проблем адміністративного примусу, дуже рідко можна зустріти аналіз специфічних рис адміністративно-запобіжних заходів, їх видів, практики застосування, ефективності дії тощо. У кращому випадку справа обмежується переліком цих заходів і їх короткою характеристикою. В той же час інтереси посилення боротьби з правопорушеннями вимагають більш детального дослідження правової природи цих заходів, механізму їх дії, підстав і процедур застосування, тому що все це дає необхідне уявлення про різноманітні елементи цих заходів, що, в свою чергу, дозволить найбільш правильно і ефективно застосовувати їх на практиці. В ході такого дослідження має бути насамперед сформульована юридична конструкція адміністративно-запобіжних заходів, визначено їх поняття. Чітке визначення поняття цих правоохоронних заходів дозволить, на думку дисертанта, обґрунтувати реальне їх існування, відмежувати їх від інших засобів, що входять до системи примусових заходів, визначити їх конкретне коло.

В наш час найчастіше під адміністративно-запобіжними заходами розуміються дії, спрямовані на попередження правопорушень і недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також на запобігання настанню обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - М., 2000. - С. 229.[108]. Інколи до цього додають необхідність боротьби із стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями та іншими надзвичайними ситуаціями, проте не згадують про попередження правопорушень [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 97; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С.152.[250; 112].

Зустрічаються також праці, в яких просто називаються заходи адміністративного попередження як заходи, не пов'язані з адміністративним проступком [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 42.[242] і застосовуються у зв'язку з особливою державною і суспільною необхідністю [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 12.[110], або визначається тільки їх мета [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[247; 266] чи просто констатується факт самостійного існування адміністративно-запобіжних заходів [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С .113.[105].

Найбільш повно свого часу сутність адміністративно-запобіжних заходів дослідив Ю.С. Рябов. Він визначає ці заходи як вказівки, що містяться в диспозиціях норм адміністративного права, реалізація яких здійснюється в примусовому порядку суворо на законних підставах уповноваженими органами держави (їх представниками) в разі настання певних обставин з метою попередження правопорушень і забезпечення громадської безпеки [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - Пермь, 1974. - С. 45.[368]. Однак, і з цим визначенням не можна повністю погодитися.

Як видно із зазначеного, в літературі практично відсутні єдині підходи до визначення адміністративно-запобіжних заходів, причому, в кожній із зазначених праць наголос робиться на інших аспектах цього правового явища: в одному випадку підкреслюється мета заходів, в іншому - відсутність проступків як специфіка підстав їх застосування, нарешті, Ю.С. Рябов, назвавши і примусовий порядок застосування, і попередження правопорушень та забезпечення громадської безпеки як мету застосування, чомусь ототожнює ці заходи з приписами правових норм. Проте жоден з авторів не наголошує на тому, про що ж іде мова, чому властива та чи інша мета, що має специфічні підстави застосування.

Тут потрібно просто повернутись до визначення сутності адміністративного примусу в цілому. Нагадаємо, що його поняття визначається через поняття засобів впливу, які застосовуються до певних об'єктів, тобто адміністративний примус є в першу чергу впливом, причому, різним за характером - моральним, майновим, особистісним, організаційним тощо. Відповідно, адміністративно-запобіжні заходи також є насамперед засобами впливу на певні об'єкти, їх застосування тягне для таких об'єктів певні наслідки, обмеження, незручності тощо.

З метою всебічного з'ясування сутності зазначених заходів зупинимось детальніше на аналізі їх характерних рис чи властивостей. Слід насамперед зазначити, що зміст адміністративно-запобіжних заходів частіш за все полягає у встановленні для відповідних суб'єктів обмежень і заборон [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 153.[112]. Причому, такі обмеження і заборони мають конкретну, персоніфіковану спрямованість, вони є результатом застосування правових норм, що відрізняє їх від заборон, закріплених в нормах права і адресованих невизначеному колу осіб. Наявність обмежувального характеру часто відображається навіть у назвах заходів, наприклад, заборона руху транспорту, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості тощо.

Тут доречно нагадати позицію Д.М. Бахраха, який заперечує існування адміністративно-запобіжних заходів, які він зараховує до заборон, норм права, оскільки їх ніби-то звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, загальні ж заборони не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу [146]Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.[146]. Справді, примусові заходи застосовуються за допомогою індивідуальних актів застосування норм права, таке застосування можливе тільки в рамках конкретних правовідносин. Фактично тут суперечка йде про те, чи слід вважати діяльність державних органів щодо застосування запобіжних заходів, в тому числі міліції, встановленням загальправових заборон, тобто нормотворчою діяльністю, чи вона є правозастосовчою, заснованою на індивідуальних актах управління, які породжують конкретні правовідносини. На думку дисертанта, правозастосовчий характер такої діяльності не викликає жодних сумнівів. Незалежно від того, чи йде мова про особистий огляд пасажирів, адміністративний нагляд чи інші адміністративно-запобіжні заходи, мають місце індивідуальні акти застосування правових норм.

На відміну від загальправових заборон, які звертаються до невизначеного кола осіб і виконуються на основі волевиявлення цих осіб, тут має місце імперативна, категорично владна вимога до конкретної особи з боку органу управління, який сам визначає наявність умов, що є підставою для застосування відповідних примусових засобів. Діючи на основі спеціальних повноважень, передбачених у правових нормах, працівники міліції вступають в таких випадках у конкретні адміністративно-правові відносини з підвладним суб'єктом [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1998. - С. 41.[131]. Зазначені заходи, встановлюючи певні обмеження, заборони, є засобами забезпечення виконання громадянами та іншими суб'єктами своїх правових обов'язків [104]Адмiнiстративна дiяльнiсть. Частина особлива: Пiдручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - Харкiв, 1998. - С. 71.[104].

Чи не найважливішою властивістю адміністративно-запобіжних заходів є їх профілактичний, попереджувальний характер, який відображено вже в самій назві цих заходів. Сутність профілактичного впливу запобіжних заходів, як справедливо зазначається в літературі, полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні, а по-друге, в усуненні причин, що сприяють вчиненню правопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[266]. Слід також додати, що застосуванням адміністративно-запобіжних заходів в ряді випадків забезпечується виявлення правопорушень, завдяки чому також здійснюється профілактичний вплив.

Адміністративно-попереджувальні заходи не пов'язані із вчиненням правопорушень, їх використання допускається за відсутності останніх. Причому, це єдина група заходів державного примусу, фактичну підставу застосування яких не становить правопорушення. Вони їм запобігають, відвертають їх вчинення, тоді як застосування інших примусових заходів спрямовано проти винних у вчиненні правопорушень.

Адміністративно-запобіжні заходи є засобами примусового впливу на різних осіб. Як цілком обґрунтовано вважає більшість авторів, незважаючи на яскраво виражений профілактичний характер, подібні заходи здійснюються в примусовому порядку, тобто в процесі однобічної реалізації владних повноважень і тому безпідставними є спроби вважати їх заходами, позбавленими елементів адміністративного примусу [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией. - С. 37.[131].

Важливо також підкреслити характер юридичних наслідків, які настають внаслідок застосування адміністративно-запобіжних заходів. Такі заходи не є санкціями, тобто вони не є реакцією на протиправну поведінку, тому, звичайно, і не викликають властивих їй наслідків. Варто підтримати думку Ю.С. Рябова, який вважає, що якщо застосуванням санкцій, поряд з карою (покаранням), засуджується поведінка правопорушника, то застосуванням диспозицій, які містять вказівки на адміністративно-запобіжні заходи, особа не карається і її поведінка не засуджується. Фактом реалізації адміністративно-запобіжних заходів на особу покладається лише специфічний юридичний обов'язок, який має бути ним виконано [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 45.[368].

Адміністративно-запобіжні заходи тісно пов'язані із заходами припинення і заходами стягнення. Зв'язок адміністративно-запобіжних заходів із заходами адміністративного припинення виявляється, перш за все, в тому, що вони в багатьох випадках є попередниками заходів адміністративного припинення. Адміністративно-запобіжні заходи взагалі мають багато спільного із заходами адміністративного припинення. В основному це стосується забезпечення можливості притягнення правопорушників до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Так, огляд речей, особистий огляд можуть застосовуватися міліцією як адміністративно-запобіжні заходи і як заходи, спрямовані на припинення протиправного діяння, забезпечення можливості для вирішення питання про притягнення порушника до адміністративної або кримінальної відповідальності (тобто як заходи адміністративного припинення). І хоча питання про віднесення огляду до того чи іншого виду адміністративного примусу має більше теоретичне, ніж практичне значення, не можна не помітити практичної значущості зазначеної проблеми, оскільки використання огляду регулюється цілою низкою законів України, а його застосування переслідує різну мету. Так, огляд, який застосовується відповідно до Закону України «Про міліцію», може бути і запобіжним заходом, і заходом припинення забезпечувального характеру, що переконливо довів О.М.Бандурка [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С.31-32.[134].

Разом з тим адміністративно-запобіжні заходи виконують свої особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів. Зокрема, на відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи, тобто можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають наявне правопорушення, а попереджають, відвертають його вчинення (термін „запобігати” означає не допускати чогось заздалегідь, відвертати [322]Новий тлумачний словник української мови. У 4-х т. / Укладачі Яременко В.В., Сліпушко О.М. - Т. ІІ. - К., 1999. - С. 89.[322]).

На відміну від адміністративних стягнень, які є реакцію на вчинений адміністративний проступок, адміністративно-запобіжні заходи не містять у собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються, до того ж, їх використання часто зовсім не пов'язане з протиправною поведінкою конкретних осіб. Адміністративно-запобіжні заходи, не маючи карального характеру, не потребують встановлення вини порушника як обов'язкової умови застосування, а також інших обов'язкових ознак протиправного діяння.

Всі заходи адміністративного примусу, як зазначалося, переслідують власну мету. Вказівку на мету адміністративно-запобіжних заходів можна зустріти в багатьох літературних джерелах. Найчастіше автори називають два види мети, властивих зазначеним заходам: 1) недопущення, відвернення правопорушень; 2) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 199-200.[247]. Певного уточнення потребує, на думку дисертанта, перший вид мети адміністративно-запобіжних заходів. Справа в тому, що частіш за все ця мета визначається просто як попередження правопорушень (інколи уточнюються види правопорушень - адміністративні проступки і злочини, з чим варто погодитися), але зустрічається обмеження такого попередження спеціальною превенцією, тобто наголошується на тому, що зазначені заходи спрямовані на попередження правопорушень з боку конкретного суб'єкта [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 35.[368]. Однак в ряді випадків метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є не попередження вчинення протиправних діянь з боку певних осіб, а недопущення тих чи інших видів правопорушень. Наприклад, огляд пасажирів повітряних суден та їх багажу переслідує мету попередження порушень правил безпеки польотів цих суден. Тому попередження правопорушень як основна мета адміністративно-запобіжних заходів має два прояви: попередження правопорушень з боку конкретних суб'єктів і недопущення певних видів правопорушень.

Що стосується забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях (соціального чи техногенного характеру або природного походження), то ця мета також сформульована в дуже загальному вигляді. Більш конкретно в цих випадках мова знову ж таки йде про недопущення можливих правопорушень, а також про відвернення їх негативних, шкідливих наслідків [236]Игитов В.И. Административно-правовые и общественные меры воздействия в области охраны общественного порядка: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1965. - С. 7.[236].

Говорячи про підстави застосування адміністративно-запобіжних заходів, слід зазначити, що, на відміну від заходів стягнення і заходів припинення, які є реакцією на протиправні діяння суб'єктів, запобіжні заходи конкретної фактичної підстави застосування не мають, вони використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. У зв'язку з цим щодо адміністративно-запобіжних заходів частіше використовують термін не „підстави”, а „умови” застосування [104]Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - С. 71; [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - Харків, 1996. - С. 79.[104; 162], хоча ці терміни, на думку дисертанта, є однопорядковими.

Такими умовами чи підставами можуть бути неодноразове вчинення адміністративних проступків (наприклад, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки осіб, які систематично порушують громадський порядок), реальне припущення про намір особи вчинити правопорушення (огляд пасажира та його багажу, транспортних засобів), неодноразове засудження до позбавлення волі (адміністративний нагляд), виникнення обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян (тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти, обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів) тощо [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 48-51.[368]. Для одних випадків підстави об'єктивно не залежать від суб'єкта і його поведінки. Так, наприклад, використання працівниками міліції транспортних засобів підприємств, установ, організацій має місце при виникненні необхідності переслідування злочинця працівниками міліції. Для застосування інших заходів такі підстави виникають у зв'язку з настанням умов, що хоча і не є результатом вчинення конкретного правопорушення особою, але безпосередньо пов'язані з її попередньою антигромадською поведінкою, що вказує на можливість вчинення нею правопорушень, наприклад, систематичне порушення громадського порядку і зловживання спиртними напоями (при взятті на облік і офіційному застереженні про неприпустимість протиправної поведінки), визнання особи особливо небезпечним рецидивістом, засудження до позбавлення волі за тяжкі злочини чи така поведінка в місцях позбавлення волі, яка свідчить про злісне небажання встати на шлях виправлення (при застосуванні адміністративного нагляду). Усе це свідчить про можливість вчинення особою правопорушень і необхідність застосування до неї профілактичних заходів впливу.

Застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками міліції пов'язане з виконанням ними специфічних обов'язків профілактичного характеру, і саме ця обставина відрізняє зазначені заходи від інших заходів примусу. Загроза суспільним і особистим відносинам, завдання їм шкоди, як справедливо зазначають Л.Л.Попов і О.П.Шергін, можуть виникнути не тільки внаслідок правопорушення, але і як перспектива завдання шкоди цим інтересам в результаті стихійного лиха, дій психічно хворих осіб і т. ін. Держава змушена тоді вдаватися до застосування примусових заходів щодо осіб, невинуватих у порушенні норм права; компетентні органи у встановлених законом випадках обмежують їх права [354]Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. - Л., 1975. - С.28.[354].

Застосовуючи адміністративно-запобіжні заходи, працівники міліції створюють тим самим необхідні умови для неухильного додержання законів, виявлення і припинення різних правопорушень, відвертають можливі посягання на суспільні відносини, які охороняються правом. Здійснений аналіз поглядів і позицій, які стосуються адміністративно-запобіжних заходів, дозволяє зробити висновок про об'єктивну необхідність виділення цих заходів як самостійного виду адміністративного примусу.

Із врахуванням цільового призначення, способу правоохоронного впливу на суспільні відносини і правових наслідків такого впливу обґрунтованим було б, на думку дисертанта, під адміністративно-запобіжними заходами розуміти заходи попередження і виявлення правопорушень, а також забезпечення громадської безпеки і характеризувати їх як адміністративно-правові заходи профілактичного впливу. Таке розуміння адміністративно-запобіжних заходів цілком прийнятне і для заходів, які використовуються в правоохоронній діяльності міліції.

Отже, адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, становлять комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин.

Стан законності і правопорядку в країні значною мірою залежить від належного виконання працівниками міліції покладених на них завдань і функцій. Ця обставина і є об'єктивною передумовою для використання ними всіх наявних засобів в боротьбі з правопорушеннями. Заходи адміністративно-запобіжного характеру - один з найпоширеніших каналів впливу адміністративного примусу взагалі і тих, що застосовуються міліцією в її правоохоронній діяльності, зокрема. Однак, основне їх значення полягає в тому, що багато з них попереджають, відвертають вчинення правопорушень - діянь, які завдають тої чи іншої шкоди суспільним відносинам. Давно відома істина, що державі легше і вигідніше попередити правопорушення, ніж бути змушеною карати за нього. Причому застосування адміністративно-запобіжних заходів сприяє профілактиці найрізноманітніших правопорушень, включаючи злочини.

Мету попередження конкретних правопорушень переслідують не всі адміністративно-запобіжні заходи. Багато з них виконують завдання забезпечення правопорядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин у разі виникнення епідемій, стихійних лих, проведення різних масових заходів тощо, коли ніякі інші заходи взагалі застосовуватися не можуть. Тобто лише застосування адміністративно-запобіжних заходів в цих випадках може бути виправданим.

Але і цим значення адміністративно-запобіжних заходів в правоохоронній діяльності міліції не вичерпується. Застосування багатьох із них сприяє реальному виявленню правопорушень (як приклади можна навести перевірку документів, проведення огляду тощо), встановленню особи правопорушника, а значить, і забезпеченню реалізації заходів адміністративної відповідальності (а інколи - і кримінальної). Використання деяких адміністративно-запобіжних заходів має загальнопревентивний характер, в інших же випадках вони забезпечують реалізацію працівниками міліції покладених на них завдань та функцій (наприклад, використання транспортних засобів, засобів зв'язку, які належать підприємствам чи організаціям), тобто також забезпечують можливість застосування інших заходів примусу. Сказане свідчить про те, що застосування адміністративно-запобіжних заходів відіграє важливу роль в повсякденній діяльності міліції щодо охорони правопорядку і боротьби з правопорушеннями.

Ефективність застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів визначається, перш за все, ступенем досягнення мети, яку має той чи інший захід [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - С. 65.[131]. Значення заходів, про які йдеться, саме і полягає в меті, яку вони переслідують. Перш за все, і це головне, ці заходи покликані попереджати, відвертати правопорушення. Варто, однак, зазначити, що профілактична мета властива всім видам адміністративного та іншого примусу. Але інші, крім запобіжних, заходи цю мету досягають ніби побіжно, поряд із своєю власною метою. Для заходів, що розглядаються, профілактика правопорушень, навпаки, основна мета, а всі інші - додаткові, побічні. Такою додатковою метою адміністративно-запобіжних заходів можна вважати забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин, але і в цих випадках більш конкретною метою є недопущення вчинення правопорушень. Нарешті, використанням запобіжних заходів досить часто забезпечуються застосування інших заходів примусу, про що мова йшла вище.

Таким чином, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, характеризуються різними властивостями, переслідують різну мету, мають різний характер впливу та підстави чи умови застосування. Кожен із них має свою специфіку використання в правоохоронній діяльності міліції, і з'ясувати цю специфіку ми спробуємо в наступному підрозділі.

2.2 Види адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, підстави та порядок їх застосування

Законодавство України, як зазначалося, не закріплює систему заходів адміністративного примусу, в тому числі і систему адміністративно-запобіжних заходів (правда, Ю.П. Битяк і В.В. Зуй стверджують, що останні систематизовано в Законі України „Про міліцію” [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - С. 79.[162], хоча це означає, на думку дисертанта, видавати бажане за дійсне, оскільки в зазначеному Законі лише перераховано ряд прав міліції, які навіть примусом не названо), що породжує багато проблем як в теоретичному їх осмисленні, так і у практичному використанні. Донині нема єдності думок з приводу віднесення тих чи інших заходів до розряду адміністративно-запобіжних, тобто до визначення їх системи, також в адміністративно-правовій літературі. Це стосується і заходів, які застосовуються міліцією.

У вирішенні цього питання, на думку дисертанта, слід використовувати такі критерії: 1) такий захід не пов'язаний із вчиненням правопорушення, тобто виконує саме профілактичну роль; 2) порядок його застосування врегульовано саме адміністративним законодавством; 3) його застосування законодавством віднесено до компетенції міліції; 4) реалізація таких заходів обов'язково супроводжується державним примусом.

З приводу останнього критерію слід окремо сказати, що міліція виконує значний обсяг роботи щодо профілактики правопорушень, до якої можна віднести проведення різних бесід, лекцій, місячників тощо. Всі зазначені заходи охоплюються поняттям соціальної профілактики правопорушень, яка містить в собі як примусові, так і непримусові заходи. Предметом же цього дослідження є саме адміністративно-примусові заходи запобіжного характеру.

Аналіз чинного законодавства і практики його застосування дозволяє дисертанту назвати адміністративно-запобіжними заходами, які застосовує в своїй правоохоронній діяльності міліція: 1) перевірку документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд - особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів); 8) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

Варто зазначити, що не всі представники адміністративно-правової науки визнають окремі із названих заходів адміністративно-запобіжними. Так, наприклад, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки інколи відносять до заходів адміністративного припинення [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 30.[134], Д.М.Бахрах до цих же заходів зараховує адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1989. - С. 19.[147], М.М. Ардавов не вважає тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів) взагалі примусовим заходом [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - С. 40.[131].

Окремо слід сказати про огляд. Щодо цього заходу існує найбільше суперечок. На думку дисертанта, слід погодитися з тими авторами, які вважають, що огляд залежно від мети і порядку його застосування може бути і адміністративно-запобіжним заходом, і заходом адміністративного припинення, хоча в законодавстві необхідно чітко і повно передбачити підстави і порядок його застосування, оскільки він об'єктивно мало відрізняється від обшуку, який здійснюється відповідно до кримінально-процесуального законодавства [163]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. - С. 113, 117.[163].

Підкреслимо, що для визначення системи адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, ми виходимо, перш за все, із того, що всі ці заходи об'єднує одна спільна мета - попередження правопорушень, про що мова йшла вище. Хоча, як справедливо зазначає О.М.Бандурка [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 31.[134], взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки і застосовується з метою припинення такої поведінки, але здебільшого цей захід спрямований на недопущення подібної поведінки у майбутньому, тобто головна мета і в цьому випадку - профілактична. Те ж саме можна сказати і про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі.

Як видно із наведеного переліку, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, досить неоднорідні, відрізняються один від одного за багатьма ознаками. Для всебічного з'ясування їх сутності і змісту, а також встановлення зв'язків між окремими заходами і точної орієнтації в їх розмаїтості необхідно здійснити класифікацію зазначених заходів.

В літературі вже робились спроби класифікації як адміністративно-запобіжних заходів взагалі [165]Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Адміністративний примус в Україні. Адміністративна відповідальність: Тексти лекцій. - С. 9.[164], так і тих, що застосовуються міліцією, зокрема [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: теоретические вопросы. - С. 58; [177]Веремеенко И.Н. О классификации мер административного принуждения // Весник МГУ. - 1978. - № 5. - С.89 та ін.[368; 177]. Так, за типологією Ю.С.Рябова, заходи запобіжного характеру класифікуються на: а) заходи, спрямовані на особу суб'єкта (обмежують його суб'єктивні, особисті права); б) заходи, спрямовані на майно суб'єкта (обмежують його майнові права). Крім того, автор поділяє ці заходи на такі, що реалізуються в усній або конклюдентній формі, і заходи, які потребують для своєї реалізації видання письмового правозастосовчого акта.

І.М.Веремєєнко класифікує адміністративно-запобіжні заходи за характером їх попереджувального впливу на дві групи: а) запобіжні заходи територіального характеру, спрямовані на всіх осіб, які перебувають на певній території; б) запобіжні заходи індивідуального характеру, які поширюються на конкретних осіб (огляд, офіційне застереження тощо).

О.П.Клюшниченко поділяє адміністративно-запобіжні заходи залежно від їх чітко виявленого профілактичного характеру, що дозволяє використовувати цей різновид засобів адміністративного впливу для попередження правопорушень, забезпечення громадської безпеки за особливих умов, коли інтересам суспільства виникає загроза. Автор відзначає, що певні обмеження прав громадян в процесі застосування адміністративно-запобіжних заходів є, як правило, вимушеними, продиктованими особливими умовами, пов'язаними з необхідністю забезпечення громадської безпеки. Тому цю групу заходів він називає заходами адміністративного забезпечення [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 51.[247].

Після видання зазначених праць сталися кардинальні зміни в житті країни, а з проголошенням незалежності України почалося формування нового законодавства, в тому числі адміністративного, складається певна практика його застосування. Все це потребує нових зусиль щодо вивчення і осмислення сфери адміністративно-правового регулювання і правозастосування.

В основу класифікації адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, має бути покладено усталені функціональні зв'язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. На думку дисертанта, класифікацію адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, можна провести, ґрунтуючись на таких критеріях як мета застосування, характер впливу, об'єкт впливу, форма процесуального виявлення і строки реалізації.

Залежно від мети застосування адміністративно-запобіжні заходи можна поділити на дві групи: а) заходи, які застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень або правопорушень з боку конкретних осіб, і б) заходи, які застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин. Більшість заходів адміністративно-запобіжного характеру, які застосовують працівники міліції, належить до першої групи. Завдяки їм або створюються умови для виявлення певних правопорушень і наступного їх припинення, а також встановлення особи порушника і притягнення його до відповідальності (перевірка документів, особистий огляд і огляд речей, обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, інших об'єктів, відвідування підприємств, установ і організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян), або попереджується вчинення правопорушень конкретними особами (взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки, внесення подання до державних органів, підприємств, установ, організацій, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі).

До другої групи належать тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих споруд і об'єктів), обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів, використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам та організаціям. Ці заходи можуть застосовуватися як у зв'язку з правопорушеннями (наприклад, блокування ділянок місцевості в разі втечі осіб з-під варти), але застосовуються вони в цих випадках не до самих правопорушників, а до інших осіб з метою забезпечення їх безпеки, так і за відсутності правопорушень (наприклад, в разі виявлення якихось небезпечних предметів), що буває значно частіше.

Залежно від характеру правоохоронного впливу адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, можна класифікувати на такі види: особистісні, організаційні і майнові.

Особистісні заходи адміністративного запобігання спрямовані безпосередньо на особу громадянина, його психіку і волю. До них належать перевірка документів, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, особистий огляд, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі. Організаційні заходи пов'язані із зміною організаційно-правового статусу суб'єктів - фізичних або юридичних осіб. Про організаційні заходи йде мова у випадках реалізації міліцією права на відвідування підприємств, установ, організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян, внесення подання про усунення причин та умов правопорушень, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості, обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Заходи майнового характеру (огляд речей, обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, інших предметів, використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям) впливають на поведінку людей не безпосередньо, а через різні об'єкти матеріального світу, які перебувають у власності або володінні особи. Тим самим забезпечується виконання вимог адміністративно-правових норм, попередження вчинення правопорушень.

Варто зазначити, що в літературі здійснюється класифікація заходів адміністративного примусу (включаючи і запобіжні) на особистісні, організаційні і майнові, але при цьому критерієм поділу називається не характер впливу, а його об'єкт [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - К., 1975. - С. 9.[231]. Безумовно, саме на ці об'єкти - особу, організаційно-структурні зв'язки, майно - і спрямовується вплив під час застосування адміністративно-запобіжних заходів, але об'єкт впливу, в свою чергу, визначає його характер. Інакше кажучи, характер правоохоронного впливу - більш загальне поняття порівняно з об'єктом впливу, воно повніше характеризує елементи системи адміністративно-запобіжних заходів і функціональні зв'язки між ними, а тому, як уявляється, саме цю ознаку має бути покладено в основу класифікації в даному випадку.

Говорячи про об'єкти впливу, логічніше поділити заходи запобіжного характеру на ті, що застосовуються до громадян, до юридичних осіб, нарешті, до тих і до інших. Так, тільки до громадян застосовуються такі заходи як перевірка документів, взяття на облік і офіційне застереження, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення, особистий огляд, адміністративний нагляд. Виключно до юридичних осіб можуть застосовуватися відвідування і обстеження (огляд) підприємств, внесення подань про усунення причин і умов вчинення правопорушень, використання транспортних засобів і засобів зв'язку. Інші адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватися працівниками міліції як до громадян, так і до юридичних осіб.

Адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються працівниками міліції, можна поділити також залежно від форми їх процесуального вираження на письмові і такі, що виявляються в певних матеріально-технічних діях. Лише два заходи - взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки і внесення подання про усунення причин та умов правопорушень - реалізуються у письмовій формі. Це, однак, не означає, що застосування інших заходів письмово не фіксується, але їх суть, зміст становить саме дія (наприклад, обстеження об'єктів, огляд тощо).

Нарешті, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, можна класифікувати, виходячи із строків їх реалізації. Більшість з них реалізується шляхом виконання якихось разових дій (перевірка документів, огляд тощо) і з якимось строком не пов'язана. Такі ж заходи як взяття на облік, адміністративний нагляд мають застосовуватися на певний строк, встановлений законодавством.

2.2.1 Адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень

Найчисленнішим видом адміністративно-запобіжних заходів є заходи, які застосовуються для запобігання чи виявлення правопорушень в конкретних умовах чи з боку конкретних осіб. До таких заходів, як було зазначено вище, належить більшість адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією. Завдяки цим заходам створюються умови для виявлення правопорушень та наступного їх припинення, а також встановлення особи правопорушника і притягнення його до відповідальності (перевірка документів, огляд, відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян), чи попереджується вчинення правопорушень конкретними особами (взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, внесення подання у державні та інші органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі).

Одним з найпоширеніших заходів адміністративного запобігання є перевірка документів. Відповідно до п.2 ст.11 Закону України “Про міліцію” працівники міліції при підозрі у вчиненні правопорушення мають право перевіряти у громадян документи, які засвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію.

Варто зазначити, що до прийняття згаданого Закону права міліції щодо перевірки документів обмежувалися випадками підозри у вчиненні злочину, необхідності складання протоколу про адміністративне правопорушення та перевірки додержання паспортних правил.

Виходячи із змісту п.2 ст.11 Закону “Про міліцію”, слід розрізняти два види права міліції на перевірку документів: право на перевірку у громадян документів, які засвідчують їх особу, в разі підозри у вчиненні правопорушення, та право на перевірку різноманітних документів під час здійснення контролю і нагляду за додержанням відповідних правил. У першому випадку підставою для перевірки документів є підозра конкретного громадянина у вчиненні будь-якого правопорушення (адміністративного, злочину), при цьому ця підозра має ґрунтуватись на цілком конкретних фактах (наявність відповідної оперативної інформації, поведінка особи і т. ін.). До документів, які засвідчують особу, слід відносити, на думку дисертанта (оскільки в законодавстві це питання не вирішено), ті, які мають фотокартку і дозволяють встановити прізвище, ім'я та по батькові громадянина, місце його проживання чи роботи, мають ідентифікаційні номери (паспорт, військовий квиток, посвідчення особи, посвідчення водія та інші). Перевірка полягає у встановленні зазначених даних, а також належності документа цій особі.

Перевірка документів у другому випадку здійснюється незалежно від наявності підозри у вчиненні порушення відповідних правил, причому, документи можуть перевірятися як у громадян, так і у представників різних організацій. Правила, контроль та нагляд за додержанням яких покладається на міліцію, дуже різноманітні: паспортні, дозвільної системи, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху та користування засобами транспорту, торгівлі, здійснення інших видів підприємницької діяльності, фінансові, охорони здоров'я населення, власності тощо. Разом з тим, як уявляється, в наш час в законодавстві необхідно перелік таких правил визначити чітко, чим, з одного боку, розвантажити міліцію, звільнивши від виконання невластивих їй функцій, а з іншого - попередити невиправдане втручання міліції в суспільне життя, зокрема, в сферу реалізації громадянами своїх прав і свобод.

Різноманітність зазначених правил зумовлює також різноманітність документів, які можуть перевірятися. Аналіз законодавства, а також практики його застосування дозволяє зробити висновок про те, що серед них мають перевагу документи, які підтверджують те чи інше право (право на заняття підприємницькою діяльністю, на керування транспортним засобом, на зберігання і носіння зброї тощо).

Право перевіряти відповідні документи надається всім працівникам міліції. Разом з тим у більшості випадків воно використовується співробітниками тих служб і підрозділів, на які безпосередньо покладається контроль і нагляд за додержанням тих чи інших правил. Так, наприклад, працівники дозвільної системи найчастіше перевіряють документи, необхідні для перевірки додержання правил цієї системи, працівники Державтоінспекції - документи, необхідні для з'ясування питання про додержання правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, і т. ін. Разом з тим в літературі висловлено думку, що працівниками Державтоінспекції здійснюється особливий вид перевірки документів - посвідчень водія, шляхових листів тощо [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка, Я.Ю.Кондратьєва. - Київ, 1995. - С. 113.[105], хоча в чому полягає особливий характер такої перевірки, не пояснюється. Деякі підрозділи та працівники міліції виконують функції комплексного характеру, тому і види правил, контроль та нагляд за додержанням яких вони здійснюють, також численні. До них належать, наприклад, дільничні інспектори міліції, працівники патрульно-постової служби, чергових частин та ін.

Своєчасна і обґрунтована перевірка документів дозволяє запобігати різним правопорушенням, у тому числі й найбільш суспільно небезпечним з них - злочинам. Для здійснення перевірки документів не вимагається складання якогось спеціального документа чи отримання санкції. Тому і статистичні дані про кількість випадків застосування цього заходу відсутні, хоча можна припустити, що вона дуже значна. Перевірка документів як захід адміністративного запобігання нерідко передує застосуванню інших заходів адміністративного примусу, наприклад, адміністративного затримання, огляду, вилучення тощо у випадках, коли в документах виявлені дефекти, підробки, якщо буде виявлена приналежність документів іншим особам, а також за інших подібних обставин. Документи після їх перевірки відповідними працівниками міліції повертаються їх власникам, якщо нема підстав для прийняття іншого рішення.

Огляд - особистий огляд і огляд речей, обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів з приводу відповідності їх різним вимогам - із врахуванням цільового призначення і способу правоохоронного впливу на суспільні відносини - на практиці у більшості випадків застосовується як захід адміністративного запобігання. Наприклад, транспортною міліцією разом з органами цивільної авіації здійснюється обов'язковий огляд ручної поклажі, багажу та особистий огляд пасажирів цивільних повітряних суден, міліцією охорони - огляд осіб, які працюють на об'єктах з особливим режимом, Державтоінспекцією -технічний огляд транспортних засобів, а також огляд вантажу, який перевозиться, тощо. В усіх цих випадках головною метою застосування зазначеного заходу є попередження та виявлення правопорушень, забезпечення громадської безпеки, тобто він має чітко виражений профілактичний характер. Статистичні дані, які б свідчили про поширеність застосування огляду як запобіжного заходу, відсутні, оскільки про нього протокол не складається, в інших документах він також не фіксується. Однак приблизне уявлення про це можна скласти, виходячи хоча б з кількості пасажирів, яких перевозить повітряний транспорт.

Слід звернути увагу на деяку термінологічну плутанину, яка зустрічається на практиці у зв'язку із провадженням і оформленням огляду. Справа в тому, що термін «огляд» як юридична категорія у вітчизняному законодавстві з'явився за радянських часів, коли в практичному вжитку міліції та інших правоохоронних органів переважала російська термінологія. В російській же мові використовуються різні терміни для позначення подібних дій - “досмотр” і “осмотр”, що стало причиною застосування в українській мові калькованих термінів «догляд» і «огляд», хоча українською вони перекладаються однаково - “огляд”. Термін «догляд» в українській мові має зовсім інше значення - це піклування, надання комусь допомоги, послуг тощо.

В адміністративно-правовій літературі питання про юридичну природу огляду вирішується неоднозначно. Причому, якщо раніше різні автори його відносили або до адміністративно-запобіжних заходів [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 75.[247], або до заходів адміністративного припинення [390]Советское административное право: Учебник / Под ред. Р.С.Павловского. - К., 1986. - С. 187.[390], то останнім часом набула поширення точка зору про те, що огляд залежно від обставин і мети застосування може бути і адміністративно-запобіжним заходом, і заходом адміністративного припинення [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 89.[134]. Остання точка зору, як уявляється, відображає реально існуючий стан речей як в законодавчому регулюванні, так і у застосуванні огляду в практичній діяльності міліції.

Разом з тим у ст.264 КпАП України не проведено різницю між оглядом як запобіжним заходом і як заходом припинення, в ній, по суті, встановлено однакові правила застосування різних за характером заходів (наприклад, огляд ручної поклажі, багажу частіш за все використовується як запобіжний захід, без здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, без відповідного процесуального оформлення), що слід визнати недоліком зазначеної норми.

Відповідно до п.14 ст.11 Закону України “Про міліцію” працівникам міліції надано право проводити огляд ручної поклажі, багажу і пасажирів цивільних повітряних, морських, річкових суден, засобів залізничного транспорту згідно з чинним законодавством. Міліція має право також проводити огляд транспортних засобів. На практиці цю функцію частіш за все здійснюють працівники Державтоінспекції. Вони мають право оглядати транспортні засоби на предмет їх угону, перевіряти у водіїв документи на право користування та керування транспортним засобом, перевіряти відповідність вантажів, які перевозяться, товарно-транспортним документам, проводять технічний огляд автомототранспорту, а також в разі необхідності - медичний огляд водіїв з метою запобігання керуванню транспортними засобами у нетверезому стані.

Працівники міліції здійснюють огляд особистого майна пасажирів, яке перевозиться повітряними суднами внутрішніх та міжнародних ліній, з метою забезпечення безпеки польоту, охорони життя і здоров'я пасажирів та членів екіпажів цивільних повітряних суден. Право на здійснення огляду на повітряному транспорті мають уповноважені на те працівники аеропорту, повітряно-транспортної міліції, які можуть вимагати від пасажирів пред'явлення до огляду вмісту ручної поклажі та багажу з метою виявлення провозу заборонених та інших небезпечних вантажів і предметів (легкозаймистих, вибухонебезпечних, радіоактивних, отруйних речовин, зброї, боєприпасів, наркотичних речовин). У виняткових випадках ці особи можуть здійснювати і особистий огляд пасажирів.

Огляд в більшості випадків - це встановлений законодавчими актами правовий обов'язок громадян показати на вимогу уповноважених органів та посадових осіб відповідні предмети (речі), документи. У разі відмови від виконання цього обов`язку громадян може бути піддано особистому примусовому оглядові або обстеженню майна для перевірки їх заяв про відсутність у них предметів, які становлять об'єкт правопорушення. Тому оглядові має передувати пропозиція уповноваженого працівника показати відповідні предмети, речі, документи.

Огляд як захід адміністративного примусу необхідно відрізняти від слідчої дії в кримінальному процесі, яка має таку ж назву. Схожою до особистого огляду є також така кримінально-процесуальна дія, як освідування. Відмінність полягає, крім підстав і порядку застосування, в об'єкті дослідження. Освідування - це огляд слідчим або судово-медичним експертом чи лікарем тіла людини з метою виявити або засвідчити наявність у неї особливих прикмет (ст.193 КПК). Під час же особистого огляду досліджується одяг громадянина для виявлення відповідних предметів (лише у виняткових випадках такі предмети можуть виявлятися і на тілі людини).

Нарешті, огляд як захід адміністративного примусу необхідно також відрізняти від обшуку - слідчої дії, яка здійснюється у зв'язку із розслідуванням кримінальної справи, на підставі постанови слідчого, із санкції прокурора або його заступника, за винятком житла чи іншого володіння особи, обшук яких дозволяється лише за вмотивованою постановою судді. Проте у невідкладних випадках, відповідно до ч. 4 та ч. 6 ст.177 КПК, обшук може бути проведено без санкції прокурора, але з наступним повідомленням про проведений обшук та його результати прокурора в добовий строк, а житла чи іншого володіння особи - без постанови судді. Саме той факт, що закон допускає проведення обшуку без попереднього винесення відповідного письмового рішення, на практиці може вести до проведення обшуку під виглядом огляду. Тому необхідно, на думку дисертанта, в законодавстві більш чітко провести розмежування огляду і обшуку, на що в літературі вже зверталась увага [156]Безсмертний Є.О. Особистий огляд і огляд речей в системі адміністративного примусу та повноваження органів внутрішніх справ щодо його застосування //Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Зб. наук. праць. Вип.2. - Харків: УнВС, 1997. - С.141-145.[156].

Законодавством передбачаються деякі правила здійснення особистого огляду та огляду речей, правда це стосується огляду як заходу припинення. На думку дисертанта, ці правила цілком можна поширити і на випадки його застосування із запобіжною метою. Зокрема, особистий огляд може здійснюватися уповноваженою на те особою однієї статі з порушником і в присутності двох понятих тієї ж статі. Застосування огляду як запобіжного заходу протоколом не оформляється, однак в разі виявлення правопорушення його має бути складено.

Як видно із зазначеного, застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу в чинному законодавстві врегульовано лише в загальних рисах, це стосується і відомчого регулювання. Об'єктивно огляд мало чим відрізняється від обшуку, проведення якого суворо регламентовано Кримінально-процесуальним кодексом України. Тому, на думку дисертанта, в адміністративному законодавстві, зокрема, в майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі необхідно більш чітко визначити підстави застосування особистого огляду, огляду речей, в тому числі транспортних засобів та інших об'єктів. Це необхідно в інтересах зміцнення законності, забезпечення прав і свобод громадян, без чого неможлива побудова правової держави.

Наступними заходами адміністративного запобігання є відвідування підприємств, установ та організацій і входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян. Ці заходи передбачено п.15 та п.21 ст.11 Закону України “Про міліцію”. При цьому слід зазначити, що за метою здійснення та об'єктами застосування відвідування підприємств, установ, організацій і входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян дещо відрізняються, але суть їх одна і та ж - входження, проникнення на відповідну територію, об'єкт чи в приміщення.

Так, відповідно до п.15 зазначеної статті працівники міліції мають право безперешкодно у будь-який час доби заходити: а) на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, в тому числі митниці, і оглядати їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; б) на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян у випадку переслідування злочинця чи припинення злочину, який загрожує життю жильців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; в) у жилі приміщення громадян, які перебувають під адміністративним наглядом, з метою перевірки. Пункт 21 цієї ж статті надає міліції також право відвідувати підприємства, установи, організації для виконання контрольних і профілактичних функцій, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху.

Якщо підстави відвідування підприємств, установ і організацій, як уявляється, зрозумілі і не викликають особливих запитань, то цього не можна сказати про входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян. Закріпивши такою підставою припинення злочину, який загрожує життю жильців, законодавець тим самим невиправдано, як уявляється, обмежив права міліції у боротьбі зі злочинністю. Адже за такого формулювання Закону працівники міліції не мають права увійти на земельну ділянку, у жиле чи інше приміщення громадянина для припинення злочину, який загрожує життю інших громадян, без згоди жильців чи санкції суду. На думку дисертанта, зазначена норма Закону “Про міліцію” недосконала, в ній необхідно сказати загалом про злочин, який загрожує життю і здоров'ю людей.

Не все зрозуміло також із входженням у жилі приміщення осіб, які перебувають під адміністративним наглядом. Безперечно, таке право дозволяє міліції реально виконувати наглядові функції, стежити за поведінкою піднаглядного, запобігаючи тим самим вчиненню ним нових правопорушень. Але виникає запитання: чи потрібна для входження в таких випадках згода інших громадян, які проживають у цьому приміщенні? Законодавством подібне питання не врегульовано. На думку дисертанта, одержання такої згоди має бути обов'язковим.

В Законі “Про міліцію” вперше сформульовано правило, згідно з яким у випадку вчинення опору, протидії працівникові міліції у входженні в зазначених випадках на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян він може вжити заходів до його подолання, передбачених цим же Законом. Це значить, що працівник міліції у таких випадках може застосувати інші заходи примусу, зокрема, заходи припинення спеціального призначення.

Серед адміністративно-запобіжних заходів особливою профілактичною спрямованістю відзначається взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки. Цей захід застосовується до осіб, які систематично порушують громадський порядок, якщо ці порушення незначні за своїм характером і не тягнуть за собою юридичної відповідальності. Це, наприклад, побутові порушення, сімейні конфлікти, злісне пияцтво тощо.

Зазначений захід відіграє важливу профілактичну роль, тому що його головна мета - не тільки відреагувати на протиправну поведінку (що характерно для заходів припинення), але й не допустити її продовження в майбутньому. З приводу цього заходу серед вчених-адміністративістів ведуться постійні суперечки: куди його зараховувати - до заходів припинення чи до адміністративно-запобіжних заходів. Деякі автори беззастережно відносять цей захід до заходів припинення (О.М.Бандурка, Д.М.Бахрах та ін.), інші вчені вважають, що зазначений захід повинен бути у розряді адміністративно-запобіжних (Ю.П.Битяк, В.В.Зуй та ін.), а О.П.Клюшніченко називає його як серед заходів адміністративного припинення, так і серед адміністративно-запобіжних заходів [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 69, 77.[247]. На думку дисертанта, домінування в цьому заході спеціальної мети - профілактики правопорушень і недопущення їх в майбутньому («застереження про неприпустимість протиправної поведінки») - дозволяє віднести його до заходів адміністративного запобігання.

Відповідно до п.4 ст.11 Закону України “Про міліцію” міліція має право виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі і у порядку, встановленому законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки. Використання цього адміністративно-запобіжного заходу на практиці покладається в основному на дільничних інспекторів міліції. Відповідно до п. 3.2.1 Інструкції по роботі дільничного інспектора міліції, дільничні інспектори виявляють та беруть на облік осіб: а) звільнених з місць позбавлення волі; б) які визнані хронічними алкоголіками та зловживають спиртними напоями; в) які визнані наркоманами чи вживають наркотичні речовини без призначення лікаря; г) які систематично вчиняють правопорушення у побуті; д) психічно хворих, які є суспільно небезпечними і перебувають на спеціальному обліку в органах охорони здоров'я; є) неповнолітніх правопорушників, які перебувають на обліку в інспекції у справах неповнолітніх. Як свідчать матеріали практики, найчастіше офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки виноситься особам, які зловживають спиртними напоями, - щорічно таких застережень в Україні виноситься близько п'яти тисяч, хоча зрозуміло, що ця цифра реально могла б бути значно більшою.

На думку дисертанта, офіційне застереження доцільно виносити також у випадках звільнення від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадськості або з оголошенням усного зауваження. Адже таких випадків досить багато - в Україні щорічно в середньому до ста тисяч громадян міліцією звільняється від адміністративної відповідальності відповідно до ст.ст. 21 і 22 КпАП України.

Рішення про взяття на облік і офіційне застереження приймає начальник органу внутрішніх справ або його заступник, а в разі їх відсутності - черговий по міськрайоргану внутрішніх справ. Особа, яка підлягає застереженню, може викликатися повісткою або запрошуватися безпосередньо працівником міліції, а в разі ухилення від явки без поважних причин - піддаватися приводу. Відомчі нормативні акти визначають також, що офіційному застереженню можуть піддаватися особи, які досягли 14-річного віку. Офіційне застереження неповнолітніх здійснюється в присутності батьків або осіб, які їх замінюють. Офіційне застереження може бути винесено в приміщенні міськрайвідділу, кабінеті дільничного інспектора, а в разі його відсутності - в приміщенні виконкому місцевої ради.

Підставою для взяття на облік та офіційного застереження визнаються перевірені та підтверджені заяви громадян, рапорти працівників міліції, повідомлення установ, підприємств, організацій і посадових осіб, позаштатних співробітників міліції про вчинення особою порушення громадського порядку або інших правопорушень, які не потягли за собою застосування заходів адміністративного стягнення чи кримінального покарання [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 70.[247].

Про винесення особі офіційного застереження має бути складено протокол, в якому, на думку дисертанта (законодавство зміст протоколу не визначає), повинні бути зазначені: дата та місце його складення, посада, спеціальне звання, прізвище, ім'я, по батькові начальника мійськрайвідділу чи його заступника, прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання та роботи (навчання) особи, якій винесено застереження, сутність порушення, пояснення можливих наслідків і відповідальності у випадку продовження протиправної поведінки. Протокол підписується працівником міліції та особою, якій винесено застереження. Якщо особа відмовляється від підписання протоколу, в ньому робиться про це відповідний запис.

Офіційне застереження не можна застосовувати, як уявляється, у випадках, якщо є достатні підстави для притягнення особи до адміністративної чи, тим більше, кримінальної відповідальності. Така підміна одним одного різних правових інститутів не сприяє зміцненню правопорядку, а, навпаки, веде до вседозволеності, вчинення нових правопорушень.

Як видно із викладеного, підстави та порядок застосування розглянутого заходу примусу визначено тільки відомчими нормативними актами. Разом з тим його застосування суттєво обмежує права і свободи громадян. Правовими наслідками його можна назвати, крім обмеження особистої свободи на час перебування в приміщенні міліції чи місцевої ради, також неможливість реалізації деяких інших особистих прав, зокрема, особам, які перебувають на обліку в міліції, не може бути дано дозвіл на придбання, зберігання чи користування об'єктами дозвільної системи, вони не можуть бути прийняті на роботу, пов'язану з такими об'єктами, тощо. Тому, на думку дисертанта, в Законі «Про міліцію» необхідно детально регламентувати не тільки право міліції вести облік і застосовувати офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки з вказівкою на підстави та порядок, «встановлені законодавством» (оскільки реально «законодавством» тут є відомчі інструкції), але і порядок, процедуру реалізації цього права. Ця процедура може бути врегульована також в майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі.

Відповідно до п.19 ст.11 Закону України “Про міліцію” її працівники мають право вносити у відповідні державні органи, об'єднання громадян, підприємства, організації, посадовим особам обов'язкові до розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень.

Цей захід відрізняється від інших адміністративно-запобіжних заходів головним чином тим, що його мета полягає в запобіганні вчиненню правопорушень не шляхом їх виявлення і наступного припинення чи встановлення особи порушника, а шляхом запобігання вчиненню правопорушень конкретним органом чи посадовою особою в майбутньому завдяки впливу на обставини, які їх породжують.

Слід зазначити, що ст. 23-1 КПК України також передбачає внесення подання про вжиття заходів для усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, органом дізнання, слідчим, прокурором, тобто в даному випадку мова йде про захід кримінально-процесуального характеру. У зв'язку з цим логічно зробити висновок про те, що як захід адміністративного примусу подання міліції може переслідувати мету усунення причин та умов, які сприяють вчиненню адміністративних проступків, хоча в певній віддаленій перспективі вони можуть призвести і до вчинення злочину. Внесення таких подань передбачено, крім Закону «Про міліцію», також ст. 282 КпАП України, правда, в цій статті вони називаються пропозиціями. На думку дисертанта, за своїм змістом норма п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» дещо ширша, ніж норма ст. 282 КпАП, адже остання уповноважує на внесення пропозицій про усунення причин і умов вчинення адміністративних правопорушень тільки органи (посадових осіб), що розглядають справи про них, тоді як відповідно до п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» подання можуть вносити також посадові особи міліції, які повноважень щодо розгляду справ не мають. До того ж, слід відзначити більший ступінь обов'язковості подання порівняно з пропозицією.

В свою чергу, перевага ст.282 КпАП перед п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» виявляється в тому, що вона передбачає обов'язок відповідного державного органу чи органу місцевого самоврядування, громадської організації або посадової особи повідомити протягом місяця з дня надходження пропозиції органу чи посадовій особі, яка внесла цю пропозицію, про вжиті заходи. Разом з тим застосування будь-яких заходів впливу за невиконання зазначеного обов'язку не передбачено, хоча, на думку дисертанта, слід було б встановити за нього адміністративну відповідальність.

В літературі називається два види пропозицій, які вносяться суб'єктами адміністративної юрисдикції, - пропозиція на підставі узагальнення, аналізу і оцінки розгляду відповідної категорії справ або справ про правопорушення, вчинені особами, що перебувають у трудових чи інших відносинах з відповідним підприємством (установою, організацією), і пропозиція у конкретній справі [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно практический комментарий) / Под общ. ред. А.С.Васильева. - Х., 2000. - С. 919-920.[255].

Законодавство не містить вказівок щодо змісту подання, так само як і щодо зазначеної пропозиції. Автори науково-практичного коментаря КпАП стверджують, що пропозиція складається з двох частин - основної, в якій містяться рекомендації щодо усунення причин та умов, які призвели до правопорушення, і додаткової - адресат пропозицій; короткий зміст; позначки про отримання повідомлення, про вжиті заходи щодо усунення причин та умов; найменування посадової особи (органу), звання, прізвище, ім'я, по батькові, підпис особи, яка надсилає пропозицію [255]Там само. - С. 921.[255].

На думку дисертанта, щодо змісту подання можна скористатися за аналогією положеннями ст.25 Закону України «Про прокуратуру» [15]Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 53. - Ст. 793.[15], яка закріплює вимоги до подання прокурора про усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють. Зокрема, в поданні прокурора обов'язково має бути зазначено, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення. Звичайно, в поданні посадових осіб міліції про необхідність усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень, мова має йти не про порушення закону, а про конкретні обставини чи недоліки в роботі, завдяки яким було вчинено правопорушення, а також сформульована вимога про необхідність їх усунення. Що стосується оформлення подання як управлінського акта, то тут вимоги загальні - вказівка на адресат, представлення посадової особи, констатація факту, який викликав необхідність внесення подання, формулювання вимоги з її юридичним обґрунтуванням, підпис тощо.

Пункт 19 ст.11 Закону «Про міліцію», як уявляється, слід було б доповнити вказівкою на обов'язковість вжиття заходів за поданням міліції та повідомлення про це відповідної посадової особи протягом місячного терміну. Відповідальність же за невжиття заходів за таким поданням має наставати за загальними правилами, тобто відповідно до ст.185 КпАП України.

2.2.2 Юридична природа, зміст та правила застосування адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі

Останнім часом щодо правової природи адміністративного нагляду в адміністративно-правовій літературі відсутня єдність поглядів. За радянських часів, коли цей нагляд і встановлювався, і здійснювався міліцією, запитань щодо нього практично не виникало. В наш же час, особливо після того, як адміністративний нагляд почав застосовуватися в судовому порядку, в літературі все частіше висловлюються міркування про необхідність перегляду адміністративно-правового характеру цього заходу, оскільки об'єкт правового регулювання в цьому випадку не відповідає галузевій приналежності норм, за допомогою яких воно здійснюється [393]Соловей Ю.П. Зазн. праця. - С. 387.[393]. Певна доля істини в цьому твердженні є, але не можна погодитись з тим, що об'єкт правового регулювання тут не є адміністративно-правовим. Ми вже звертали увагу на те, що заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись для боротьби зі злочинами шляхом їх попередження і припинення, а деякі з них саме для цього і використовуються. Ніякого протиріччя в цьому, на думку дисертанта, нема, адже жодна інша галузь права подібні відносини (тобто коли відсутній злочин, але існує реальна небезпека його вчинення) не регулює. Закон не допускає, так би мовити, „вмикання” норм права кримінального блоку (кримінального, кримінально-процесуального і кримінально-виконавчого) в таких випадках, тому впливати на ситуацію можна тільки за допомогою використання адміністративно-правових норм.

Адміністративний нагляд є одним із методів адміністративної діяльності міліції щодо забезпечення безпеки громадян і охорони громадського порядку. Варто погодитися з думкою тих вчених, які визнають цей нагляд комплексним заходом адміністративного примусу [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 126.[105], хоча така комплексність потребує уточнення. На думку дисертанта, комплексний характер адміністративного нагляду полягає не в тому, що його метою є попередження злочинів, тобто це не міжгалузева комплексність, а комплексність в тому плані, що зміст адміністративного нагляду становить комплекс, система обмежень, які застосовуються до піднаглядного [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 68.[247].

Більшість вітчизняних адміністративістів в наш час називає адміністративний нагляд серед адміністративно-запобіжних заходів [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 153; [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 114; [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 232 та ін.[112; 105; 108], проте в ряді випадків його відносять до заходів адміністративного припинення [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 204; [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 68 та ін.[147; 247]. О.М.Бандурка вважає, що адміністративний нагляд може застосовуватись і як адміністративно-запобіжний захід, і як захід припинення, залежно від обставин застосування. Але більше він схиляється до першої позиції, оскільки вважає, що адміністративний нагляд застосовується з метою нагляду за поведінкою цих осіб, запобігання правопорушенням та забезпечення виховного впливу на них [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 32.[134]. На думку дисертанта, адміністративний нагляд є виключно запобіжним заходом, тому що головною метою його застосування є запобігання вчиненню піднаглядним нових правопорушень. Щорічно адміністративний нагляд в Україні встановлюється приблизно щодо 10-20 тис. осіб, з них за матеріалами міліції - близько половини.

Отже, адміністративний нагляд, як визначено в законі, - це система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ. Його метою є запобігання вчиненню злочинів окремими з таких осіб і здійснення виховного впливу на них (ст.ст. 1 і 2 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [30]Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 1 грудня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455.[30] (Далі - «Про адміністративний нагляд...»)).

Адміністративний нагляд встановлюється не до всіх осіб, звільнених з місць позбавлення волі, а лише до окремих їх категорій. Законом щодо цього встановлено два види вимог: по-перше, до особистого статусу особи - повноліття, особливо небезпечний рецидивіст, особа, яка була засуджена і відбувала покарання за конкретний вид злочинів, наявність судимості, і, по-друге, поведінка особи під час відбування покарання і після звільнення.

З урахуванням зазначеного ст.3 згаданого Закону особами, щодо яких встановлюється адміністративний нагляд, називає повнолітніх осіб: а) визнаних судами особливо небезпечними рецидивістами; б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства; в) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після відбування покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення; г) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Важливим є визначення в Законі підстав для встановлення адміністративного нагляду. Відповідно до ст.4 такими підставами є: а) вирок суду, який вступив у законну силу, - щодо осіб, які визнані особливо небезпечними рецидивістами та засуджених за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; б) матеріали виправно-трудових установ - щодо осіб, поведінка яких під час відбування покарання свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства; в) матеріали органів внутрішніх справ - щодо осіб, які після відбування покарання чи умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення.

До прийняття Закону України “Про адміністративний нагляд...” цей нагляд застосовувався начальниками виправно-трудових установ і органів внутрішніх справ. Тепер же він встановлюється і припиняється судом за поданнями цих начальників. Нас цікавить діяльність в цьому плані посадових осіб міліції.

За матеріалами міськрайвідділів адміністративний нагляд встановлюється щодо осіб, зазначених в п. «в» ст. 3 Закону «Про адміністративний нагляд...» До подання начальника в цьому випадку має бути додано матеріали, які свідчать про те, що, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, особа систематично порушувала громадський порядок і права інших громадян, вчиняла інші правопорушення. З цього приводу Пленум Верховного Суду України [80]Про практику застосування судами України законодавства у справах про порушення правил адміністративного нагляду: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 28 березня 1986р. № 3 // Збірник постанов Пленуму Верховного Суду України. Ч. І. 1963-1995. - К., 1995. - С. 189-193.[80] роз'яснив, що під іншими правопорушеннями слід розуміти порушення, що посягають на громадську безпеку чи порядок управління, причому за кожне правопорушення особа притягувалась до відповідальності у встановленому порядку.

Підготовку матеріалів для встановлення адміністративного нагляду за поданням органу внутрішніх справ на практиці переважно здійснюють дільничні інспектори міліції. На них покладається, відповідно до Інструкції з організації роботи дільничних інспекторів міліції, ведення обліку осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі, для здійснення профілактичного впливу на їх поведінку і контролю за нею. З метою отримання своєчасної інформації про вчинення правопорушення особою, яка за ознаками судимостей підпадає під дію Закону, дільничний інспектор міліції систематично контролює її поведінку за місцем проживання і роботи, використовує інформацію приймальників-розподільників, чергових частин міськрайвідділів, щомісячно перевіряє дані інформаційного бюро про наявність фактів притягнення її до адміністративної відповідальності. В разі вчинення такою особою правопорушення, за яке було застосовано захід адміністративного чи громадського впливу, дільничний інспектор міліції робить цій особі письмове попередження про необхідність недопущення антигромадського способу життя і можливість встановлення щодо неї адміністративного нагляду. Попередження виноситься на спеціальному бланку, де особа підтверджує своїм підписом факт попередження, і їй роз'яснюються вимоги законодавства про адміністративний нагляд. Якщо особа, якій було зроблено попередження про припинення антигромадської поведінки і можливість встановлення адміністративного нагляду, продовжує порушувати громадський порядок, права громадян і таких порушень налічується не менше трьох протягом року, дільничний інспектор міліції доповідає рапортом начальнику міськрайвідділу про доцільність встановлення щодо неї адміністративного нагляду. До рапорту в цьому випадку додаються копія вироку про судимість, засвідчені копії постанов про притягнення до адміністративної відповідальності або рішень про застосування заходів громадського впливу, винесене цій особі письмове попередження про необхідність припинення антигромадського способу життя і можливість встановлення щодо неї адміністративного нагляду та довідка про дату звільнення з місць позбавлення волі [67]Інструкція про порядок встановлення і здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, затверджена наказом МВС України від 7 жовтня 1995 р.; [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі. - Одеса, 1999. - С. 18-19.[67; 223]. Остаточне рішення про надіслання матеріалів до суду, після їх всебічної перевірки, приймає начальник міськрайоргану.

Стаття 5 Закону визначає в загальних рисах процедуру судового розгляду питання про встановлення щодо конкретної особи нагляду. Зокрема, у судове засідання викликається особа, щодо якої внесено подання про встановлення адміністративного нагляду, а за її клопотанням - і захисник, а також представник органу, начальник якого вніс подання. Справа розглядається одноособово суддею районного (міського) суду. Розгляд питання починається доповіддю про зміст подання та матеріалів, які надійшли разом з ним, після чого заслуховуються пояснення осіб, які з'явилися у судове засідання. Після розгляду справи суддя виходить до нарадчої кімнати для прийняття рішення, після чого повертається в зал засідань і оголошує постанову про встановлення адміністративного нагляду та обмежень, яких має дотримуватись піднаглядний. Постанова судді надсилається для виконання начальнику районного (міського) відділу (управління) внутрішніх справ.

Проголошується також можливість оскарження постанови в «установленому законом порядку», проте, на жаль, цей порядок сам Закон не визначає, з інших же законів можна згадати хіба що Закон «Про звернення громадян» [32]Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.[32], в якому встановлено загальні адміністративні процедури оскарження рішень та дій різних органів і посадових осіб, тобто спеціальне оскарження в цьому випадку не передбачено. На думку дисертанта, такий стан речей суперечить ст.55 Конституції України, яка гарантує право громадян на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Адміністративний нагляд встановлюється на строк від одного до двох років і не може перевищувати термінів, передбачених законом для погашення або зняття судимості. У випадку, коли є підстави вважати, що особа, щодо якої встановлено адміністративний нагляд, залишається небезпечною для суспільства, адміністративний нагляд за поданням відповідного органу внутрішніх справ може бути продовжено у визначеному зазначеним Законом порядку кожного разу ще на шість місяців, але не більше терміну, передбаченого для погашення або зняття судимості. Строк адміністративного нагляду починається з дня оголошення особі постанови суду про встановлення адміністративного нагляду.

Безпосередньо адміністративний нагляд здійснює міліція. Осіб, щодо яких його встановлено, беруть на облік, фотографують, а в разі необхідності у них беруть відбитки пальців. Оскільки адміністративний нагляд становить систему тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою зазначених осіб, зупинимось детальніше на обов'язках піднаглядних та обмеженнях для них, в забезпеченні виконання яких міліцією і полягає зміст цього нагляду.

В першу чергу Закон визначає обов'язки піднаглядних щодо ведення законослухняного способу життя, дотримання громадського порядку і прав громадян. З цією метою вони зобов'язані: прибути у визначений виправно-трудовою установою термін в обране ними місце проживання і зареєструватися в органі внутрішніх справ; з'являтися за викликом міліції у вказаний термін і давати усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з виконанням правил адміністративного нагляду; повідомляти працівників міліції, які здійснюють адміністративний нагляд, про зміну місця роботи чи проживання, а також про виїзд за межі району (міста) у службових справах; в разі від'їзду в особистих справах з дозволу міліції в інший населений пункт та перебування там більше доби зареєструватися в місцевому органі внутрішніх справ.

Піднаглядний повинен додержуватись також ряду обмежень, встановлених щодо нього постановою судді. Це можуть бути: заборона виходу з будинку, квартири у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; заборона перебування у визначених місцях району (міста); заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); обов'язок з'являтися в міліцію від одного до чотирьох разів на місяць для реєстрації. Обмеження можуть встановлюватися, з урахуванням особи та поведінки піднаглядного, характеру вчинених ним у минулому злочинів, способу його життя, сімейного стану, кола знайомих тощо, як у повному обсязі, так і частково. Проте інші обмеження, крім зазначених в Законі, встановлюватися не можуть, тобто цей перелік є вичерпним.

Заборона виходу з будинку, квартири у визначений час полягає в тому, що піднаглядний зобов'язаний протягом встановленого йому часу (не більше восьми годин підряд) має невідлучно перебувати у будинку (квартирі) за місцем постійного проживання.

Час такої заборони має обиратися, як зазначається в літературі [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі. - С. 11.[223], таким чином, щоб виключити вільне пересування особи в години доби, найбільше придатні для вчинення правопорушення, і навпаки, створити додаткові можливості для позитивного впливу на піднаглядну особу членів сім'ї, рідних, представників громадськості тощо. Зрозуміло, заборону залишати будинок (квартиру) для піднаглядного слід встановлювати на час, вільний від роботи чи навчання в закладі освіти, і не включати час, необхідний для поїздки і повернення з роботи чи навчання. У випадку проживання особи у багатоквартирному будинку вважається, що в цей час особа має перебувати саме в квартирі, в якій вона постійно проживає. Якщо піднаглядний проживає у будинку на праві приватної власності, то в поняття «будинок» включається і присадибна ділянка з господарськими будівлями. На практиці, звичайно, не визнається порушенням, якщо піднаглядний на момент перевірки перебуває безпосередньо біля входу в будинок (під'їзд, квартиру), в якому постійно проживає. Як правило, піднаглядному забороняється вихід з дому (квартири) в більшості випадків з 22.00 до 6.00 годин. Якщо влітку цей час можна вважати оптимальним, то в зимові місяці, коли темніє рано, слід забороняти вихід дещо раніше, при цьому враховувати змінність роботи піднаглядного або час його навчання.

Заборона перебування у визначених місцях району (міста) ґрунтується на особливостях антигромадської поведінки піднаглядного в минулому або ж одержаній інформації про можливу кримінальну поведінку в майбутньому. Так, піднаглядним, які зловживають спиртними напоями, може, наприклад, заборонятися відвідувати кафе, ресторани, бари та інші місця, де реалізуються спиртні напої на розлив, особам з насильницькою антигромадською установкою, крім зазначених об'єктів, - на пляжах, стадіонах, інших місцях, де найбільш часто виникають конфліктні ситуації, кишеньковим злодіям та шахраям - на залізничних, автобусних, річкових та морських вокзалах. Разом з тим, вирішуючи питання про застосування до піднаглядного обмеження у відвідуванні визначеного місця, неприпустимо забороняти відвідування магазину для придбання продуктів харчування, а також користуватися громадським транспортом.

Зазначені обмеження значно зменшують для піднаглядного можливості здійснювати негативний вплив на інших схильних до правопорушень громадян, підтримувати старі та встановлювати нові злочинні зв'язки. У постанові про встановлення обмежень особі мають бути перераховані і конкретно названі всі пункти, де заборонено перебувати піднаглядному, що дозволить уникнути як випадкових помилок з її боку, так і посилання в разі порушення на незнання змісту заборони [223]Там само. - С. 12.[223].

Заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста) означає, що виїзд піднаглядного за межі адміністративного району або за межі міста не дозволяється без особливого на те дозволу, наданого органом внутрішніх справ. Варто зауважити, що забороняється виїзд тільки в особистих справах, тому виїзд у відрядження під це обмеження не підпадає.

Питання про короткочасний виїзд піднаглядного з місця постійного проживання за межі району (міста) в особистих справах, а також інші питання, пов'язані із зміною обмежень, розглядаються начальником міськрайвідділу на підставі письмової заяви піднаглядного. Про прийняте рішення робиться відповідний запис у заяві. У такому ж порядку вирішується питання про тривале перебування піднаглядного в закладах охорони здоров'я. Видача піднаглядному дозволу на виїзд в особистих справах здійснюється у виняткових випадках. При цьому враховується причина виїзду, а також дані, що характеризують його поведінку в період перебування під адміністративним наглядом.

Разом з наданням дозволу на виїзд до іншої місцевості піднаглядному вручається маршрутний лист, в якому зазначаються дата видачі дозволу на виїзд до іншого населеного пункту, мета поїздки та її тривалість, обов'язок піднаглядного зареєструватися в міськрайвідділі, з'являтися за викликом міліції в зазначений термін, повідомити про своє повернення дільничного інспектора міліції, який здійснює за ним нагляд за місцем постійного проживання. Про виїзд піднаглядного дільничний інспектор міліції письмово повідомляє міськрайвідділ, на територію обслуговування якого цей піднаглядний має прибути. Після прибуття піднаглядного на територію обслуговування іншого міськрайвідділу працівник відділення (відділу) дільничних інспекторів міліції, а за його відсутності - дільничний інспектор міліції або працівник карного розшуку чи черговий по міськрайвідділу реєструє прибулого, протягом доби інформує про його прибуття дільничного інспектора міліції, на території обслуговування якого тимчасово проживатиме дана особа, і здійснює відповідні відмітки в маршрутному листі про прибуття і вибуття піднаглядного, після чого засвідчує цей лист печаткою (штампом) міськрайвідділу. Протягом всього строку тимчасовою проживання піднаглядного в іншому населеному пункті дільничний інспектор міліції здійснює контроль за його поведінкою та способом життя і встановлює йому дні явки для проведення профілактичних бесід, а після закінчення цього строку вносить до маршрутного листа запис про його поведінку за місцем тимчасового проживання.

Після повернення піднаглядного на постійне місце проживання дільничний інспектор міліції продовжує здійснювати за ним адміністративний нагляд, а також знайомиться із записами в маршрутному листі, робить у ньому відмітку про прибуття даної особи та залучає цей лист до справи адміністративного нагляду.

В разі зміни особою, яка перебуває під адміністративним наглядом, постійного місця проживання дільничний інспектор міліції, який здійснює нагляд, повідомляє про це міськрайвідділ за новим місцем проживання піднаглядного. Міськрайвідділ внутрішніх справ за новим місцем проживання піднаглядного у триденний термін повинен запитати, а міськрайвідділ за попереднім місцем проживання надіслати на таку особу справу адміністративного нагляду. Якщо запит на пересилку матеріалів відсутній більше десяти днів, міськрайвідділ за попереднім місцем проживання піднаглядного вживає заходів щодо встановлення його місцезнаходження. У випадку виїзду піднаглядного на інше постійне місце проживання йому видасться контрольний листок, в якому вказуються дата виїзду, адреса нового місця проживання і строк явки на реєстрацію до міськрайвідділу за новим місцем проживання [67]Інструкція про порядок встановлення і здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, затверджена наказом МВС України від 7 жовтня 1995 р. № 45.; [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Зазн. Праця. - С. 13-14.[67; 223].

Явка піднаглядного в міліцію для реєстрації постановою судді може бути передбачена від одного до чотирьох разів на місяць. Для явки мають призначатися конкретні дні місяця, які завчасно під розписку оголошуються піднаглядному. Години явки визначаються таким чином, щоб не заважали роботі та навчанню, не збігалися з часом заборони виходу з дому, якщо таке обмеження встановлено для піднаглядного. Явка піднаглядного в орган внутрішніх справ для реєстрації дозволяє працівникам міліції періодично перевіряти факт перебування піднаглядного в межах даного району (міста) і вживати невідкладних заходів до розшуку у випадку його відсутності; проводити з ним бесіди профілактичного характеру; отримувати з цих бесід додаткові відомості, які мають значення для підвищення ефективності нагляду; дисциплінує піднаглядну особу, періодично нагадує їй про нагляд і його попереджувальний характер, зокрема, про обов'язок дотримуватись його правил; піднаглядний при цьому має можливість особисто висловити свої прохання та отримати консультації [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Зазн. праця. - С. 15.[223].

Обсяг розглянутих обмежень під час здійснення адміністративного нагляду може змінюватися (зменшуватися або збільшуватися) постановою судді за поданням начальника органу внутрішніх справ з урахуванням особи піднаглядного, його способу життя і поведінки. Зокрема, зменшення обмежень, тобто пом'якшення режиму адміністративного нагляду, може мати місце у випадках, коли піднаглядний повністю дотримується правил адміністративного нагляду і встановлених йому обмежень, не вчиняє правопорушень, сумлінно працює або навчається, тобто є всі підстави вважати, що він став на шлях виправлення. Послаблення режиму полягає у встановленні менш суворих вимог (наприклад, зменшення кількості явок в міліцію для реєстрації) або зняття повністю окремих обмежень. Підставою для збільшення обмежень можуть слугувати матеріали, які свідчать про те, що піднаглядний не дотримується правил адміністративного нагляду і встановлених йому обмежень, допускає правопорушення, зловживає спиртними напоями, неправильно поводить себе в побуті тощо. Посилення режиму адміністративного нагляду проводиться шляхом запровадження додаткових обмежень. При цьому важливо пам'ятати, що можуть застосовуватися тільки обмеження, передбачені ст.10 Закону «Про адміністративний нагляд...».

Діяльність міліції щодо здійснення адміністративного нагляду полягає саме у контролюванні додержання піднаглядними встановлених судом обмежень та обов'язків, передбачених Законом. На працівників міліції покладається обов'язок запобігати порушенням ними громадського порядку та прав інших громадян і припиняти їх, проводити розшук осіб, які уникають адміністративного нагляду.

Контроль за додержанням піднаглядним правил адміністративного нагляду здійснюється за місцем його проживання, як правило, дільничним інспектором міліції. Такий контроль можуть також здійснювати працівники карного розшуку, працівники інших служб та підрозділів за вказівкою начальника міськрайвідділу. Дільничний інспектор міліції оформляє на піднаглядного справу адміністративного нагляду, яка враховується у журналі реєстрації справ адміністративного нагляду.

З метою попередження вчинення піднаглядними правопорушень працівники міліції (дільничні інспектори, працівники карного розшуку) мають право відповідно до чинного законодавства у будь-який час доби безперешкодно входити у жилі приміщення піднаглядного з метою перевірки; викликати піднаглядного для бесіди у міськрайвідділ або службове приміщення дільничного інспектора міліції; вимагати від піднаглядного усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з виконанням правил та обмежень адміністративного нагляду. Для забезпечення ефективного профілактичного впливу на осіб, що перебувають під адміністративним наглядом, дільничний інспектор міліції взаємодіє з різними державними органами, підприємствами, установами і організаціями, органами місцевого самоврядування та громадськими формуваннями. Дільничний інспектор міліції проводить також індивідуально-попереджувальну роботу з піднаглядним з метою запобігання випадків ухилення останнього від адміністративного нагляду.

Адміністративний нагляд припиняється постановою судді за поданням начальника органу внутрішніх справ у разі погашення або зняття судимості з особи, яка перебуває під наглядом, а також достроково, якщо піднаглядний перестав бути небезпечним для суспільства і позитивно характеризується за місцем роботи і проживання. Піднаглядний може сам подати клопотання про зняття нагляду. Адміністративний нагляд також автоматично припиняється: після закінчення терміну, на який його встановлено, якщо органом внутрішніх справ не подано клопотання про продовження нагляду або суддя відмовив у продовженні нагляду; у разі засудження піднаглядного до позбавлення волі і направлення його до місця відбування покарання; у разі смерті піднаглядного.

Піднаглядний, який порушує встановлені для нього обов'язки та обмеження, а також інші правила адміністративного нагляду, підлягає адміністративній відповідальності відповідно до ст.187 КпАП України. Відповідальність настає лише за порушення, допущені після винесення суддею постанови про встановлення чи продовження адміністративного нагляду у межах строку, встановленого постановою. Піднаглядний може бути притягнутий також до кримінальної відповідальності за порушення правил адміністративного нагляду відповідно до ст. 395 Кримінального кодексу України в разі самовільного залишення ним місця проживання з метою ухилення від адміністративного нагляду, а також неприбуття без поважних причин у визначений строк після звільнення з місць позбавлення волі до вибраного місця проживання.

Закон України “Про адміністративний нагляд...”, на відміну від положень, які існували раніше і закріплювали тільки відповідальність піднаглядних за порушення правил адміністративного нагляду, визначає, що посадові особи, винні у порушенні законодавства України про адміністративний нагляд, також притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством, правда, мається на увазі лише дисциплінарна відповідальність, оскільки ні КпАП, ні Кримінальний кодекс таких діянь протиправними не визнають.

2.2.3 Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються міліцією з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин

Працівникам міліції крім звичайних (повсякденних) дуже часто доводиться діяти в надзвичайних, особливих умовах, викликаних різноманітними, в тому числі ще й недостатньо вивченими, явищами як соціального, так і іншого характеру. За надзвичайних обставин порушується звичайний ритм життя населення окремих районів або міст, можлива загроза життю і здоров'ю багатьох людей, спричиняється велика матеріальна шкода, дезорганізується робота державних установ, транспорту, зв'язку, загострюється соціальна напруга, зростає рівень злочинності і кількість інших правопорушень.

Надзвичайні обставини можуть викликатись соціальними явищами криміногенного характеру, якими можуть бути дії озброєних злочинців, втеча групи особливо небезпечних злочинців, захоплення заручників, повітряного або морського судна, масові безладдя, непокора і дезорганізація роботи в установах виконання покарань тощо, а також явищами соціального життя некриміногенного характеру, якими є масові неорганізовані виступи самодіяльних організацій, масові політичні, спортивні, культурні та інші заходи, що дестабілізують громадський порядок на певній території або в цілому населеному пункті, мітинги, вуличні походи, пікетування і т. ін. [136]Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення. - Харків, 1996. - С. 273-274.[136]

Крім соціальних явищ, виникнення надзвичайних обставин можуть викликати також різні аномальні явища несоціальні: природного характеру з тяжкими наслідками (повінь, землетрус, обвали і зсуви, урагани, смерчі, снігові заноси і лавини, ожеледиця, масові лісові, торф'яні, степові пожежі і т. ін.); біологічного характеру (епідемії, пандемії, епізоотії, панзоотії, масові отруєння, розповсюдження хвороб чи шкідників сільськогосподарських рослин і лісу, що мають характер стихійного лиха (епіфітотія)); техногенного походження (катастрофи, великі аварії, пожежі на підприємствах і у жилих масивах, вибухи на хімічних підприємствах, нафтогазопроводах тощо) [139]Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. - Харків, 1998. - С. 347; [294]Кузніченко С.О. Управління органами внутрішніх справ в особливих умовах, викликаних аномальними явищами техногенного і природного характеру. - Х., 2001. - С. 4-19.[139; 294].

Особливі умови виникають також в разі оголошення надзвичайного і воєнного стану, коли працівники міліції виконують специфічні завдання у сфері цивільної оборони і воєнно-мобілізаційної підготовки, а також в деяких інших ситуаціях.

Залежно від територіального поширення розрізняють надзвичайні ситуації об'єктового, місцевого, регіонального і державного значення. Надзвичайні ситуації місцевого рівня можуть мати місце в окремому населеному пункті, у мікрорайоні, вони не викликають небезпеки для регіону або країни в цілому. Надзвичайні ситуації регіонального значення можуть поширюватись на територію однієї або кількох областей, викликають небезпеку для населення регіону, завдають значну шкоду матеріальним цінностям, потребують великих зусиль від правоохоронних органів і органів влади для усунення їх наслідків (наприклад, повені у Закарпатті, снігові заметілі на півдні України останніх років тощо). Надзвичайні ситуації державного значення хоча і мають локальне місце виникнення, але тягнуть небезпечні наслідки у загальнодержавному масштабі (аварія на Чорнобильській АЕС з відомими катастрофічними наслідками, епідемія холери на півдні України у 1994-1995 рр.). Всі інші надзвичайні ситуації належать до ситуацій об'єктового рівня [143]Бандурка О.М., Кузніченко С.О. Організація діяльності органів внутрішніх справ в умовах надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру. - Х., 2000. - С. 17.[143].

Варто зазначити, що в нормативних актах і спеціальній літературі для визначення зазначених обставин використовуються різні терміни: особливі, надзвичайні, екстремальні, хоча розуміється у цих випадках одне й теж. Іноді ці терміни розрізняються залежно від їх винятковості за рівнем небезпеки для життя людей і характеру дій, необхідних для їх ліквідації.

І все ж, зважаючи, що для ліквідації наслідків усіх перерахованих явищ вимагається встановлення спеціального правового режиму, створення нових структурних утворень, залучення додаткових сил і засобів, створення більш досконалих операцій, як уявляється, вибір терміна для їх визначення має більше теоретичне, ніж практичне значення.

Таким чином, на думку дисертанта, надзвичайні обставини - це такі умови, викликані явищами соціального або іншого походження, за наявності яких виникає необхідність у здійсненні додаткових заходів правового, організаційного, тактичного та іншого характеру, їх ресурсного забезпечення з тим, щоб у найбільш короткі терміни і з найменшими затратами нормалізувати ситуацію.

У зв'язку з цим, відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ України, на МВС, поряд з вирішенням повсякденних питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки, охорони та оборони особливо важливих державних об'єктів покладено також інші, не менш важливі завдання: організація і здійснення заходів, які стосуються рятування людей, охорони їх безпеки, забезпечення громадського порядку, збереження майна в разі стихійного лиха, аварій, пожеж, катастроф, а також ліквідації їх наслідків; забезпечення високої бойової і мобілізаційної готовності органів внутрішніх справ, участі відповідно до закону в забезпеченні режиму воєнного або надзвичайного стану в разі його оголошення на території України або в окремих її місцевостях.

Подібні завдання покладені також на міліцію відповідно до Закону України “Про міліцію”, в ст.10 якого зазначається, що міліція повинна доповідати відповідним державним органам і громадським об`єднанням про аварії, пожежі, катастрофи, стихійні лиха та інші надзвичайні ситуації для ліквідації їх наслідків, рятування людей і надання їм допомоги, охорони майна, яке залишилось без нагляду, брати участь у проведенні карантинних заходів під час епідемій і епізоотій, сприяти забезпеченню відповідно до законодавства режиму воєнного або надзвичайного стану у випадку їх оголошення, забезпечувати громадський порядок під час проведення масових політичних, спортивних, культурних заходів за рахунок коштів організацій або осіб, що їх проводять. Для виконання зазначених завдань міліція використовує різноманітні засоби, серед яких важливе місце займають адміністративно-запобіжні заходи.

З метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин працівники міліції наділені повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів такого характеру: 1) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих будівель і об'єктів); 2) обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 3) використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям.

На практиці такий адміністративно-запобіжний захід як тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості частіш за все застосовують працівники Державтоінспекції, хоча його використовують також дільничні інспектори міліції, наряди патрульно-постової служби міліції.

Відповідно до п.20 ст.11 Закону України “Про міліцію” працівники міліції мають право тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей. Метою цих обмежень є забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей у випадках втечі з-під варти і затримання злочинців, аварій на ділянках шляхів, інших надзвичайних обставин, які загрожують життю і здоров'ю людей (землетруси, повені, спалахи епідемій та епізоотій тощо), а також проведення масових заходів - демонстрацій, змагань, мітингів і т. ін.

Момент примусу при обмеженні або забороні доступу полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки місцевості чи об'єкти, а спроби проникнути на них розцінюються як правопорушення, що може тягти застосування інших заходів примусу.

Рішення про застосування розглянутого заходу приймають, як правило, відповідні керівники органів внутрішніх справ. Проте, в ситуаціях, які не терплять зволікання (виявлення небезпечних предметів, слідів злочину тощо), заборонити доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти може будь-який працівник міліції.

З метою забезпечення громадської безпеки працівники міліції мають також право обмежувати у встановленому порядку рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Це положення законодавчо закріплено у п.21 ст.11 Закону України “Про міліцію”, в якій зазначено, що працівники міліції мають право обмежувати або забороняти у випадках затримання злочинців, при аваріях, інших надзвичайних обставинах, що загрожують життю і здоров'ю людей, рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Причинами цих обмежень можуть бути будь-які надзвичайні ситуації: ремонт шляхів, прокладання водопроводу, газової мережі, трубопроводу, електричних і телефонних кабелів, аварійний стан, пожежі, стихійні лиха, демонстрації, мітинги, змагання, масові походи і т. ін.

У зв'язку з тим, що запровадження тих чи інших обмежень затрудняє свободу пересування і створює певні труднощі і незручності, працівники міліції зобов'язані передбачити можливість пропуску громадян, які проживають або працюють в районі (зоні) застосування запобіжного заходу. Дуже важливе профілактичне значення має зазначений захід при стихійних лихах (пожежах, повенях, землетрусах тощо). У цих випадках припинення (обмеження) руху - дієвий засіб забезпечення особистої і майнової безпеки громадян. Наприклад, отримавши повідомлення про пожежу, працівники міліції, рятуючи людей і майно, виявляючи причини загоряння, в разі необхідності виставляють оточення, припиняють або обмежують на ближніх вулицях (ділянках) рух транспорту і пішоходів, не пропускають в район пожежі сторонніх осіб. Припинення або обмеження руху скасовується відразу ж, коли в ньому мине потреба [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П.Коренева. - С. 231.[108].

Відповідно до ст. 26 Закону України “Про дорожній рух” при виконанні робіт в смузі відведення автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, якщо це загрожує безпечному чи безперебійному руху транспорту і пішоходів, організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, можуть закрити чи обмежити рух на підставі ордера, який видається відповідним дорожнім органом, а в містах - службою місцевого органу виконавчої влади та місцевого самоврядування. В ордері викладаються умови заборони або обмеження руху, порядок інформування про це учасників дорожнього руху, заходи щодо безпеки дорожнього руху і строки проведення робіт. Обмеження або заборона руху без ордера можлива лише у випадках, пов'язаних із стихійними явищами, а також у зв'язку з необхідністю виконання аварійних робіт, про що повідомляється місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування і Державтоінспекції МВС України. Тобто інші, крім міліції, суб'єкти (організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду) можуть застосовувати цей захід тільки з дозволу відповідних місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Міліції ж для застосування обмеження чи заборони руху транспорту і пішоходів одержувати зазначений ордер непотрібно. Це й зрозуміло, адже всі випадки застосування міліцією цього заходу належать до аварійних, надзвичайних, коли виникає загроза життю і здоров'ю людей.

На практиці цей захід адміністративного запобігання частіш за все застосовують працівники Державтоінспекції, хоча деякі повноваження мають також дільничні інспектори міліції, наряди патрульно-постової служби міліції.

Про введення режиму обмеження дорожнього руху працівники Державтоінспекції у всіх випадках мають своєчасно оповістити населення і органи, покликані забезпечувати нормальний режим дорожнього руху. Обмеження руху транспорту і пішоходів, у зв'язку з тим, що зміна звичайного режиму руху зачіпає інтереси значної маси населення, особливо у великих містах та промислових центрах, не може запроваджуватись свавільно, а має підкорятися суворому порядку. Для цього конкретний орган Державтоінспекції повинен ретельно вивчити специфіку руху транспорту і пішоходів на конкретній ділянці вулиці чи автомобільного шляху, довести про необхідність зміни режиму руху до відома місцевої державної адміністрації або виконавчого комітету відповідної місцевої ради.

Відповідно до п.4.10 Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції дільничні інспектори також мають право з метою запобігання аваріям, які можуть призвести до тяжких наслідків, або охорони місця і збереження слідів дорожньо-транспортної пригоди, а також з метою затримання злочинця забороняти чи обмежувати до прибуття працівників Державтоінспекції рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів.

Розглянутий захід адміністративного запобігання є важливим засобом забезпечення громадської безпеки і охорони громадського порядку, профілактики правопорушень. Так само як і в попередньому заході, момент примусу тут полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки вулиці чи автомобільного шляху, а намагання проникнути на них визнаються правопорушеннями, які можуть бути підставою застосування інших заходів адміністративного примусу.

Такий захід адміністративного запобігання, як використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється працівниками міліції з метою запобігання шкідливим наслідкам стихійного лиха, інших надзвичайних ситуацій, для виїзду до безпосереднього місця події, для доставлення в медичні установи осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги, для переслідування правопорушників і доставлення їх в міліцію. Слід особливо при цьому підкреслити, що використання транспортних засобів і засобів зв'язку підприємств, установ і організацій здійснюється в особливих надзвичайних умовах і спрямовано на забезпечення безпеки громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров'ю громадян. Використання з цією метою транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється безкоштовно.

Використовувати зазначені транспортні засоби працівники міліції мають право відповідно до п. 26 ст.11 Закону України “Про міліцію” (крім транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав, міжнародних організацій, транспортних засобів спеціального призначення). В наш час чомусь не прийнято говорити про зазначене право міліції, на практиці в його реалізації також існує чимало перешкод, хоча поліцейськими зарубіжних країни використання транспорту інших суб'єктів практикується дуже широко. Зрозуміло, що мова йде про невідкладні випадки, крайню необхідність.

У невідкладних також випадках працівники міліції мають право безперешкодно і безкоштовно користуватися засобами зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям з метою встановлення обставин вчинення злочинів, осіб, які їх вчинили, свідків, потерпілих, розшуку злочинців, які втекли з-під варти, осіб, які пропали безвісти, та з іншою метою, пов'язаною з необхідністю надання допомоги громадянам, підприємствам, установам і організаціям у зв'язку з виконанням міліцією покладених на неї обов'язків.

На практиці цей захід частіш за все застосовують наряди патрульно-постової служби, працівники Державтоінспекції, а також дільничні інспектори міліції.

В законодавстві, на думку дисертанта, цей адміністративно-запобіжний захід врегульовано не в повному обсязі. Вважаємо, що необхідно передбачити обов'язок повідомлення, якщо дозволяє ситуація, працівниками міліції про використання транспортних засобів, що належать підприємствам, установам і організаціям, керівникам цих підприємств (установ, організацій), а також своєму безпосередньому начальнику. Крім того, в наш час буває важко розмежувати, які транспортні засоби належать організаціям, а які - громадянам. У зв'язку з цим закон має передбачати безоплатне використання транспортних засобів, які належать лише державним підприємствам, установам та організаціям.

Крім цього, працівники міліції за різних надзвичайних обставин, які не терплять зволікання (стихійне лихо, необхідність проїзду до місця пригоди, доставлення в медичні установи потерпілих, які потребують невідкладної медичної допомоги, у випадках переслідування правопорушників і доставлення їх в міліцію), мають право безперешкодно використовувати транспортні засоби, що належать громадянам. Це також захід примусу, оскільки згода громадянина при цьому не потрібна. Проте громадяни в зазначених випадках мають право на відшкодування збитку. Обов`язок міліції щодо відшкодування заподіяних майнових збитків громадянину закріплена у ст.25 Закону України “Про міліцію”, однак порядок його відшкодування, а також визначення розміру збитків регулюються цивільним законодавством.

Примусовий характер розглянутого заходу полягає в тому, що і транспортні засоби, і засоби зв'язку, які належать юридичним особам, працівники міліції мають право використовувати безперешкодно, тобто будь-чия згода при цьому не запитується. Більше того, в разі створення перешкод працівник міліції має право вжити заходів до їх подолання. Правда, це положення в Законі «Про міліцію» не закріплено, хоча, на думку дисертанта, має бути обов'язково передбачено. Разом з тим в ст. 124-1 КпАП України передбачено адміністративну відповідальність за ненадання посадовими особами підприємств, установ, організацій, а також громадянами транспортних засобів, що їм належать, у встановлених законом невідкладних випадках.

На закінчення резюмуємо, що застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів дозволяє як попередити або виявити конкретні правопорушення чи вчинення їх конкретними особами, так і забезпечити громадський порядок і громадську безпеку, права і свободи громадян у різних надзвичайних ситуаціях. Разом з тим під час використання зазначених заходів на практиці виникає багато запитань, які потребують свого законодавчого вирішення. Певного поліпшення потребує також і сама практика застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів.

Висновки до розділу ІІ

1. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.

2. На відміну від заходів адміністративного припинення, адміністративно-запобіжні заходи не переривають наявне правопорушення, а попереджають, відвертають його вчинення (термін „запобігати” означає не допускати чогось заздалегідь, відвертати). На відміну від адміністративних стягнень адміністративно-запобіжні заходи не містять у собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються, до того ж, їх використання часто зовсім не пов'язане з протиправною поведінкою конкретних осіб.

3. Можна виділити два види мети, властивих адміністративно-запобіжним заходам: 1) недопущення, відвернення правопорушень; 2) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях. В ряді випадків метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є попередження не вчинення протиправних діянь з боку певних осіб, а недопущення тих чи інших видів правопорушень, тобто попередження правопорушень як основна мета адміністративно-запобіжних заходів має два прояви: попередження правопорушень з боку конкретних суб'єктів і недопущення певних видів правопорушень. Що стосується забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях, то більш конкретно в цих випадках мова знову ж таки йде про недопущення можливих правопорушень, а також про відвернення їх негативних, шкідливих наслідків.

4. Запобіжні заходи конкретної фактичної підстави застосування не мають, вони використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. У зв'язку з цим щодо адміністративно-запобіжних заходів частіше використовують термін не „підстави”, а „умови” застосування.

5. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, становлять комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин.

6. Донині нема єдності думок з приводу віднесення тих чи інших заходів до розряду адміністративно-запобіжних, тобто до визначення їх системи. Це стосується і заходів, які застосовуються міліцією.

7. До числа цих заходів слід віднести: 1) перевірку документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд - особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів); 8) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

8. В основу класифікації адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, має бути покладено усталені функціональні зв'язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. Цю класифікацію можна провести, ґрунтуючись на таких критеріях як мета застосування, характер впливу, об'єкт впливу, форма процесуального виявлення і строки реалізації.

9. Залежно від мети застосування адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, можна поділити на дві групи: а) заходи, які застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень або правопорушень з боку конкретних осіб, і б) заходи, які застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин; залежно від характеру правоохоронного впливу адміністративно-запобіжні заходи можна класифікувати на такі види: особистісні, організаційні і майнові; залежно від форми їх процесуального вираження - на письмові і такі, що виявляються в певних матеріально-технічних діях; виходячи із строків реалізації - на ті, що реалізується шляхом виконання якихось разових дій і які застосовуватися на певний строк, встановлений законодавством.

10. Найчисленнішим видом адміністративно-запобіжних заходів є заходи, які застосовуються для запобігання чи виявлення правопорушень в конкретних умовах чи з боку конкретних осіб. Завдяки цим заходам створюються умови для виявлення правопорушень та наступного їх припинення, а також встановлення особи правопорушника і притягнення його до відповідальності (перевірка документів, огляд та ін.), чи попереджується вчинення правопорушень конкретними особами (взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі та ін.).

11. Застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу в чинному законодавстві врегульовано лише в загальних рисах, це стосується і відомчого регулювання. Об'єктивно огляд мало чим відрізняється від обшуку, проведення якого суворо регламентовано Кримінально-процесуальним кодексом України. Тому, на думку дисертанта, в адміністративному законодавстві, зокрема, в майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі необхідно більш чітко визначити підстави застосування особистого огляду, огляду речей, в тому числі транспортних засобів та інших об'єктів.

12. Не зовсім чітко врегульовано право міліції на входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян. Відповідна норма Закону „Про міліцію” визнає підставою такого входження припинення злочину, який загрожує життю жильців, хоча в ній мова має йти загалом про злочин, який загрожує життю і здоров'ю людей.

13. В Законі „Про міліцію” необхідно детально регламентувати не тільки право міліції вести облік і застосовувати офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки з вказівкою на підстави та порядок, «встановлені законодавством» (оскільки реально «законодавством» тут є відомчі інструкції), але і порядок, процедуру реалізації цього права.

14. На думку дисертанта, слід було б встановити адміністративну відповідальність за невиконання передбаченого ст.11 Закону «Про міліцію» обов'язку відповідного державного органу чи органу місцевого самоврядування, громадської організації або посадової особи повідомити протягом місяця з дня надходження пропозиції органу чи посадовій особі, яка внесла пропозицію про усунення причин і умов вчинення адміністративних правопорушень, про вжиті заходи.

15. Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, є комплексним заходом адміністративного примусу. Комплексний характер адміністративного нагляду полягає не в тому, що його метою є попередження злочинів, тобто це не міжгалузева комплексність, а комплексність в тому плані, що зміст адміністративного нагляду становить комплекс, система обмежень, які застосовуються до піднаглядного.

16. Об'єкт правового регулювання в адміністративному нагляді є адміністративно-правовим. Заходи адміністративного примусу можуть застосовуватися для боротьби зі злочинами шляхом їх попередження і припинення, а деякі з них саме для цього і використовуються. Ніякого протиріччя в цьому, як уявляється, нема, адже жодна інша галузь права подібні відносини (тобто коли відсутній злочин, але існує реальна небезпека його вчинення) не регулює. Закон не допускає, так би мовити, «вмикання» норм права кримінального блоку (кримінального, кримінально-процесуального і кримінально-виконавчого) в таких випадках, тому впливати на ситуацію можна тільки за допомогою використання адміністративно-правових норм.

17. В наш час норми, які регулюють підстави та порядок здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, потребують перегляду з метою приведення їх у відповідність до вимог Конституції України.

18. З метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин працівники міліції наділені повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів такого характеру: 1) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих будівель і об'єктів); 2) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 3) використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям.

19. За різних надзвичайних обставин, які не терплять зволікання, працівники міліції мають право безперешкодно використовувати транспортні засоби, що належать підприємствам, установам і організаціям. Примусовий характер зазначеного заходу полягає в тому, що ці транспортні засоби працівники мають право використовувати безперешкодно, тобто будь-чия згода при цьому не запитується. В разі створення перешкод працівник міліції має право вжити заходів до їх подолання, що в Законі «Про міліцію», на думку дисертанта, слід обов'язково передбачити.

Розділ ІІІ

ЗАХОДИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРИПИНЕННЯ В ДІЯЛЬНОСТІ МІЛІЦІЇ

3.1 Сутність, мета і види заходів адміністративного припинення та підстави їх застосування міліцією

Серед заходів адміністративного примусу, в тому числі і тих, що застосовуються міліцією, найбільш численними є заходи припинення. Головне призначення цих заходів полягає в тому, щоб вчасно відреагувати на ті чи інші антигромадські діяння, припинити, перервати протиправну поведінку і тим самим не допустити настання її шкідливих наслідків.

Отже, найперше, що характеризує заходи адміністративного припинення, це здійснення впливу на певну протиправну ситуацію. Такий вплив може бути найрізноманітнішим, наприклад, як зазначається в літературі, психологічним або фізичним, пов'язаним з особистими, організаційними чи майновими обмеженнями [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 232.[108], за допомогою адміністративно-технічних, адміністративно-санітарних, адміністративно-фінансових засобів, затримання особи чи майна [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 201.[266]. Додамо, що характер впливу залежить від конкретної протиправної ситуації, а також об'єкту, на який здійснюється вплив, та мети, яка при цьому переслідується. Важливо також зазначити, що в кожному випадку застосування заходів адміністративного припинення працівник міліції безпосередньо втручається в дії порушника, який позбавляється фактичної можливості продовжувати неправомірну поведінку [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 232.[108].

Для розуміння сутності адміністративного припинення важливо з'ясувати також зміст терміна „припинення”. З точки зору етимології припиняти - означає переривати яку-небудь дію, процес, стан, що триває, змушувати кого-небудь перестати робити щось, поводити себе відповідно до встановленого порядку, не давати безчинствувати [323]Новий тлумачний словник української мови. У 4-х т. / Укладачі Яременко В.В., Сліпушко О.М. - Т. ІІІ. -С. 717-718.[323]. Тобто можна зробити висновок, що припинення неможливе без наявності певних дій, процесу тощо, які тривають в часі. Те ж саме стосується і адміністративного припинення.

Застосування заходів адміністративного припинення обумовлюється наявністю певної протиправної поведінки, яка може полягати не тільки у вчиненні конкретного правопорушення, але і в неодноразових, систематичних протиправних діях, антигромадській поведінці окремих осіб (Д.М. Бахрах стверджує навіть, що припинятися може антигромадський спосіб життя, система дій [150]Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 1972. - С. 26.[150]). В таких випадках відповідні державні органи та посадові особи, зокрема, міліції змушені застосовувати різноманітні засоби припинення. Необхідно також підкреслити той факт, що заходи припинення застосовуються не тільки з метою переривання адміністративно-протиправних дій, але в окремих випадках і діянь кримінально-правового характеру.

В чинному законодавстві нема ні визначення заходів адміністративного припинення, ні чіткої класифікації зазначених заходів, як нема єдності позицій щодо того, які з них варто вважати заходами адміністративного припинення, а які - адміністративно-запобіжними, і чи можуть вони спрямовуватися на припинення кримінально-правових дій і в спеціальній літературі. До того ж, необхідно мати на увазі, що термін „заходи адміністративного припинення” є виключно теоретичним, в нормативних актах він не використовується. В ст. 2 Закону „Про міліцію” про припинення правопорушень сказано лише як про основне завдання міліції, для виконання якого можуть застосовуватися різноманітні засоби як правового, так і іншого характеру, серед яких також і заходи адміністративного припинення. Право на застосування тих чи інших заходів примусового характеру для виконання завдань, покладених на міліцію, визначено в законодавстві, в якому дано досить повний перелік таких заходів і врегульовано умови та порядок їх застосування.

Тому, як уявляється, суперечки навколо питання про те, які із заходів адміністративного примусу є заходами припинення, мають більше теоретичний, ніж практичний характер, головне те, щоб їх використанням забезпечувалось виконання покладених на міліцію завдань. Ніякі інші заходи припинення, крім встановлених законодавством України, не можуть застосовуватися в практичній діяльності. Використовуватися ж вони можуть тільки відповідно до встановлених законодавством процедур.

На запитання, чи можуть заходи адміністративного припинення застосовуватися для переривання кримінально-правових діянь, як уявляється, потрібно відповісти ствердно і підтримати дослідників, які висловлюють подібну думку [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 28; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 154; [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 233.[134; 112; 108]. Така позиція ґрунтується на чинному законодавстві і базується на практичному досвіді. Безперечно, що більшість заходів адміністративного припинення використовується для переривання адміністративно-протиправних діянь і антигромадської поведінки, а деякі з них тільки (переважно) для цього і використовуються (адміністративне затримання, відсторонення від керування транспортом тощо). Разом з тим, надаючи міліції право на використання таких заходів адміністративного припинення як застосування зброї, заходів фізичного впливу, спеціальних засобів, законодавець прямо підкреслює, що вони використовуються для забезпечення громадського порядку, громадської безпеки і боротьби зі злочинністю (ст.ст. 13-15 Закону „Про міліцію”). Аналіз практики свідчить, що ці заходи в багатьох випадках використовуються для припинення саме кримінально-правових діянь.

Потрібно звернути увагу також на той факт, що заходи адміністративного припинення в літературі інколи визнаються адміністративно-правовими санкціями, хоча й називаються при цьому попередніми, що суті не змінює [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 19.[110]. На думку дисертанта, з цим важко погодитися, адже в праві під санкціями розуміються виключно заходи юридичної відповідальності [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 314.[381], до яких припинення не належить [367]Рябов Ю.С. Административная ответственность граждан и должностных лиц. - Пермь, 1984. - С. 11.[367].

Ще одну особливість заходів адміністративного припинення, яка характеризує їх місце в єдиній системі заходів адміністративного примусу, дозволяє відзначити порівняльний аналіз останніх. Суть її полягає в тому, що заходи припинення тісно пов'язані з адміністративно-запобіжними заходами та адміністративними стягненнями. Зв'язок заходів адміністративного припинення із адміністративно-запобіжними заходами виявляється в тому, що останні в багатьох випадках є попередниками заходів адміністративного припинення. В той же час застосування заходів припинення часто передує застосуванню адміністративних стягнень, оскільки забезпечує можливість притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності.

Разом з тим, на відміну від адміністративно-запобіжних заходів заходи адміністративного припинення характеризуються тим, що їх застосування спричиняється реальною протиправною (в тому числі об'єктивно протиправною) ситуацією і починається в момент, коли вона досягла певного розвитку, тобто коли використання запобіжних заходів стає вже неефективним або й зовсім марним. Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо переривають наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів адміністративної або іншої відповідальності.

На відміну від адміністративних стягнень заходи адміністративного припинення, так само як і адміністративно-запобіжні заходи, не містять в собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються. Виконуючи, поряд з виховною, і каральну функцію, адміністративне стягнення за своєю дією в часі мовби звернено в минуле, є ретроспективним [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 94.[250]. Заходи ж адміністративного припинення, як правило, спрямовані в теперішнє і тому частіш за все здатні самостійно і оперативно вирішувати конфліктну ситуацію, зокрема, примусово переривати правопорушення. Вони можуть також забезпечувати умови для подальшого застосування адміністративних або інших заходів відповідальності до винних. Нерідко заходи припинення використовуються і для боротьби з об'єктивно протиправними діяннями душевнохворих та малолітніх, тобто осіб, які взагалі не підлягають юридичній відповідальності. Не маючи карального характеру, заходи адміністративного припинення, на відміну від адміністративних стягнень, не потребують встановлення наявності вини порушника як обов'язкової умови застосування. Нарешті, адміністративне стягнення тягне за собою стан так званої „адміністративної покараності” на певний строк, заходи ж адміністративного припинення такого стану не створюють.

Крім того, що заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, спрямовані на переривання протиправних діянь, необхідно підкреслити і значення їх іншої важливої особливості (сторони). Суть її полягає в тому, що деякі заходи адміністративного припинення застосовуються не тільки для переривання протиправних діянь, але і для запобігання їм і забезпечення можливості притягнення правопорушників до адміністративної або кримінальної відповідальності [104]Адмiнiстративна дiяльнiсть. Частина особлива: Пiдручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - С. 73; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 200-201.[104; 266]. Так, огляд речей, особистий огляд можуть застосовуватися як адміністративно-запобіжний захід і як захід, спрямований на припинення протиправного діяння, забезпечення можливості для вирішення питання про притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності і забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, тобто його здійснення переслідує різну мету. Зокрема, огляд, який здійснюється відповідно до приписів Закону „Про міліцію”, може бути і запобіжним заходом, і заходом припинення забезпечувального характеру. Огляд, який застосовується відповідно до ст. 264 КпАП України, як уявляється, можна вважати заходом адміністративного припинення, який спрямовано на забезпечення можливості притягнення до адміністративної відповідальності і провадження в справі про адміністративне правопорушення.

Особливість заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, полягає також в тому, що їх застосування можливе як у звичайних, так і в екстремальних умовах. Наприклад, вимога до громадян та державних службовців припинити протиправні дії, адміністративне затримання, вилучення речей та документів, огляд тощо застосовуються працівниками міліції повсякденно і становлять важливий інструмент в її діяльності. Спеціальні припиняючі заходи застосовуються значно рідше порівняно із заходами загального призначення і тільки у виняткових випадках, коли інакше припинити протиправну поведінку не можна, тобто коли були використані і не дали бажаних результатів інші засоби адміністративно-примусового характеру. Систему цих заходів утворюють застосування фізичного впливу, спеціальних засобів і зброї, тобто вони, як правило, поєднуються із застосуванням сили. Такі заходи можуть застосовуватися, як правило, тільки після попередження про намір їх використання і при суворому дотриманні вимог законодавства.

Окремо варто підкреслити й те, що застосування заходів адміністративного припинення працівниками міліції здійснюється тільки на базі чинного законодавства, з дотриманням вимог законності під час їх застосування, що забезпечується систематичним контролем з боку вищих органів та посадових осіб міліції за застосуванням зазначених заходів, прокурорським наглядом, правом адміністративного та судового оскарження, рядом організаційних заходів та іншими встановленими законодавством способами.

Значення, яке займають заходи адміністративного припинення в правоохоронній діяльності міліції, обумовлюється насамперед тим, що вони є найпоширенішою групою заходів адміністративного примусу взагалі і тих, що застосовуються міліцією, зокрема. Інтереси захисту об'єктів правоохорони часто вимагають оперативного втручання, „невідкладної допомоги” з боку міліції, яку вона надає у вигляді адміністративного припинення протиправних діянь.

Значення заходів адміністративного припинення важко переоцінити ще й тому, що в ході їх застосування забезпечується можливість притягнення правопорушника до відповідальності, причому, не тільки адміністративної, хоча така функція має допоміжний характер [387]Советское административное право. Методы и формы государственного управления. - М., 1977. - С. 114.[387]. Часто ці заходи використовуються, як раніше зазначалося, для припинення найбільш суспільно небезпечних діянь - злочинів. В деяких випадках підставу їх застосування становлять об'єктивно протиправні діяння душевнохворих і малолітніх. Тобто заходи адміністративного припинення є засобом захисту суспільних відносин незалежно від причин виникнення небезпечної ситуації.

Однак і цим значення заходів адміністративного припинення в діяльності міліції не вичерпується, їх застосуванням нерідко забезпечується усунення шкідливих наслідків правопорушень і відновлення правомірного стану, чого ніякими іншими засобами адміністративного примусу досягти неможливо. Оскільки заходам адміністративного припинення властива невідкладність, оперативність, порядок їх застосування порівняно простий. Зокрема, для цього не потрібно приймати спеціальний акт управління, як при накладенні адміністративного стягнення. На відміну від адміністративних стягнень заходи адміністративного припинення має право застосувати значно більша кількість працівників міліції.

Все сказане свідчить про те, що застосування заходів адміністративного припинення відіграє важливу роль в повсякденній, безперервній діяльності міліції щодо охорони правопорядку і боротьби з правопорушеннями.

Ефективність застосування міліцією заходів адміністративного припинення, як і будь-яких інших примусових засобів, визначається, перш за все, ступенем досягнення мети, яка переслідується тим чи іншим заходом. Основна мета, тобто результат, якого суб'єкт правоохорони прагне досягти, застосовуючи заходи адміністративного припинення, - це примусове припинення, переривання протиправної поведінки. Наявність саме цієї мети визначає віднесення того чи іншого заходу адміністративного примусу до числа заходів припинення.

Крім цього, окремі заходи адміністративного припинення можуть застосовуватися з метою усунення шкідливих наслідків правопорушення, відновлення правомірного стану (наприклад, зупинення функціонування об'єктів дозвільної системи здійснюється до усунення порушень відповідних правил).

Всі заходи адміністративного примусу, в тому числі і заходи припинення, мають профілактичний, превентивний характер, тобто запобігають вчиненню нових правопорушень. Однак для заходів припинення попередження правопорушень - не основна, а додаткова, допоміжна мета. Причому, не всі заходи адміністративного припинення однаковою мірою сприяють запобіганню правопорушенням. Наприклад, у вимозі припинити правопорушення простежити профілактичний вплив досить важко, хоча він і є, тоді як вилучення предмета, з яким пов'язано вчинення правопорушення, безпосередньо переслідує мету не допустити його вчинення в майбутньому.

Створення умов для притягнення правопорушника до відповідальності - інша основна мета заходів адміністративного припинення. В деяких із них ця мета навіть переважає (наприклад, в адміністративному затриманні, огляді і вилученні речей тощо). З погляду на цей факт окремі вчені-адміністративісти виділяють навіть самостійну групу адміністративного примусу - заходи адміністративно-процесуального примусу [245]Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. - С. 9.[245], з чим, на думку дисертанта, погодитись не можна. Створення умов для притягнення до відповідальності (як правило, адміністративної) полягає в тому, що в ході застосування окремих заходів забезпечується складення протоколу про адміністративне правопорушення та інших необхідних документів, встановлення особи порушника, його участь у розгляді справи, збирання та закріплення доказів в справі і т. ін.

Таким чином, заходи адміністративного припинення застосовуються міліцією з метою, по-перше, припинення порушень правових норм (адміністративних проступків, злочинів і об'єктивно протиправних діянь), по-друге, створення умов для подальшого притягнення винних до відповідальності, по-третє, усунення шкідливих наслідків правопорушення, по-четверте, запобігання вчиненню нових правопорушень і, по-п'яте, відновлення попереднього, правомірного стану.

Сказане дозволяє визначити заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, як передбачені законом засоби впливу, спрямовані на примусове переривання (припинення) діянь, які мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках - і кримінально-правовий характер, недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження в справі про адміністративне правопорушення і притягнення винного до адміністративної, а у виняткових випадках - до кримінальної відповідальності.

З метою всебічного з'ясування сутності та особливостей заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, необхідно здійснити їх систематизацію і класифікацію. Для визначення системи зазначених заходів слід виходити, перш за все, з того, що всі ці заходи об'єднує єдина мета - припинення протиправних діянь, про що мова йшла вище. Тому, виходячи з аналізу чинного законодавства, а також практики його застосування, можна назвати заходами адміністративного припинення, які застосовуються міліцією: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) доставлення порушника; 3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; 4) адміністративне затримання; 5) особистий огляд; 6) огляд речей; 7) вилучення речей і документів; 8) зупинку транспортних засобів; 9) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння; 10) заборону експлуатації транспортних засобів; 11) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; 12) обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; 13) зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи; 14) адміністративне видворення іноземців за межі України; 15) застосування заходів фізичного впливу; 16) застосування спеціальних засобів; 17) застосування вогнепальної зброї.

Варто зазначити, що не всі перераховані заходи в літературі визнаються заходами припинення. Так, наприклад, зупинку транспортних засобів інколи називають запобіжним заходом [155]Безсмертний Є.О. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються органами внутрішніх справ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - С. 11.[155]. Інші автори необґрунтовано розширюють цей перелік, включаючи до групи заходів припинення адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 19.[147]. Кодекс про адміністративні правопорушення (ч. 4 ст. 24) визнає адміністративне видворення іноземців адміністративним стягненням, хоча, на думку дисертанта, воно за своїм характером є заходом припинення. Раніше вже аналізувалися правова природа, мета та підстави застосування адміністративного нагляду, завдяки чому його названо адміністративно-запобіжним заходом. Що ж стосується зупинки транспортних засобів, то закон однозначно обумовлює застосування цього заходу наявністю порушення правил дорожнього руху чи іншого правопорушення, а це характеризує його як захід адміністративного припинення.

Заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, як свідчить наведений перелік, дуже неоднорідні, відрізняються один від одного за багатьма характеристиками. Для виявлення їх сутності і змісту, а також встановлення зв'язків між окремими заходами і точного орієнтування в їх різноманітності необхідно провести класифікацію цих заходів.

Класифікація заходів адміністративного припинення взагалі і тих, що застосовуються міліцією, зокрема, в літературі здійснювалась вже неодноразово Див.: [101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1982; [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Харьков, 1976. [101; 231]. Однак після цього сталося багато змін в житті суспільства, Україна здобула незалежність, а відтак почалось формування нового законодавства незалежної держави, в тому числі адміністративного. Після написання зазначених праць було прийнято законодавство про адміністративні правопорушення, склалася певна практика його застосування. Нарешті, повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, включаючи заходи припинення, було закріплено на рівні Закону. Все це потребувало нового вивчення і осмислення. На початку 90-х рр. минулого століття дисертаційне дослідження зазначених заходів здійснив О.М.Бандурка, він запропонував також класифікацію цих заходів, яку переважно слід підтримати [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 33-38.[134].

В основу класифікації заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, так само як і будь-якої іншої класифікації, має бути покладено усталені функціональні зв'язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. На думку дисертанта, класифікацію заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, можна провести, спираючись на такі основні критерії: мета застосування; характер впливу; форма процесуального вираження; характер сфери застосування.

Залежно від мети застосування заходи адміністративного припинення можна поділити на дві групи - самостійні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні). Самостійні заходи в більшості випадків самостійно і оперативно вирішують конфліктну ситуацію, після їх застосування конфлікт, як правило, вичерпується, можна обійтись без застосування інших примусових заходів. До цієї групи належать вимога припинити протиправну поведінку, заборона експлуатації транспортних засобів, обмеження або заборона проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах, зупинення або припинення функціонування об'єктів дозвільної системи, застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї.

Всі інші заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією (доставлення порушника, адміністративне затримання, особистий огляд та ін.), становлять групу допоміжних або забезпечувальних заходів. Їх об'єднує, перш за все, спільна мета - створення умов для притягнення порушника до відповідальності (як правило, адміністративної) або забезпечення застосування інших заходів примусу. Ці заходи відіграють в правоохоронному регулюванні службову, допоміжну роль і самостійного значення не мають. Їх застосуванням досягається найближча, проміжна, а не кінцева мета правоохорони. В літературі допоміжні заходи інколи називають адміністративно-процесуальними [150]Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. - С. 26.[150], про недоречність чого вище вже було сказано. Ще раз підкреслимо свою точку зору: всі заходи адміністративного припинення в певному розумінні є процесуальними, оскільки діяльність щодо їх застосування становить частину адміністративного процесу.

До групи допоміжних (забезпечувальних) заходів деякі автори включають також заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю [101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения. - С. 17.[101]. Аналіз законодавства, яке регулює підстави і порядок застосування зазначених заходів, свідчить про те, що в більшості випадків вони використовуються як самостійні заходи примусу, основна мета яких - припинити протиправні діяння. Лише зрідка їх застосуванням забезпечується можливість притягти порушника до відповідальності або застосувати інші заходи державного примусу. Так, наприклад, однією з підстав застосування вогнепальної зброї є затримання злочинця, спеціальні засоби застосовуються для затримання і доставлення до міліції або іншого службового приміщення осіб, які вчинили правопорушення, і т. ін. В інших же випадках застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і зброї мова йде про припинення правопорушень, відбиття нападу, захист громадян, подолання опору, звільнення заручників тощо, коли саме ці обставини і становлять основну мету їх застосування незалежно від того, чи буде в подальшому притягнуто правопорушників до відповідальності. Тому застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї слід вважати, на думку дисертанта, заходами самостійними, які в деяких випадках можуть застосовуватися і як допоміжні. У зв'язку з цим можна стверджувати, що такі заходи становлять самостійну групу заходів адміністративного припинення, яка потребує окремого дослідження.

Характер правоохоронного впливу заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, обумовлює їх поділ на особистісні, організаційні і майнові.

Особистісні заходи припинення спрямовані безпосередньо на особу правопорушника. Впливаючи на психіку, волю і навіть тіло особи, ці заходи примушують її до правомірної поведінки або до припинення поведінки неправомірної. До цих заходів належать вимога припинити протиправну поведінку, привід, доставлення порушника, адміністративне затримання, особистий огляд, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння, заходи фізичного впливу, більшість спеціальних засобів (за винятком пристроїв для відкриття приміщень і примусової зупинки автотранспорту) і, нарешті, вогнепальна зброя.

Організаційні заходи пов'язані з припиненням або зупиненням різних робіт, діяльності підприємств, функціонування об'єктів тощо. Про організаційні заходи йдеться у випадках реалізації міліцією права на зупинку транспортних засобів в разі порушення правил дорожнього руху; заборону експлуатації цих засобів, якщо технічний стан їх загрожує безпеці дорожнього руху; обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах, анулювання виданого підприємству чи організації дозволу на користування об'єктами дозвільної системи, опечатування складів, баз і сховищ, закриття стрілецьких тирів і стендів, збройно-ремонтних та піротехнічних підприємств, магазинів, що торгують зброєю і боєприпасами; анулювання дозволів на придбання, зберігання і носіння зброї та боєприпасів, виданих громадянам, які зловживають спиртними напоями або вживають наркотичні чи інші одурманюючі засоби.

Заходи майнового характеру (огляд речей, вилучення речей і документів, застосування окремих спеціальних засобів - пристроїв для відкриття приміщень і примусової зупинки автотранспорту) впливають на поведінку людей не безпосередньо, а через різноманітні об'єкти матеріального світу, які перебувають у власності або володінні правопорушника. Тим самим забезпечується виконання адміністративно-правових норм або створюються умови для притягнення правопорушника до відповідальності.

Варто зазначити, що класифікація заходів адміністративного припинення на особистісні, організаційні і майнові в літературі вже проводилась [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений. - С. 9; [101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения. - С. 18.[231; 101], але при цьому критерієм поділу було названо не характер впливу, а його об'єкт. Безумовно, саме на перераховані об'єкти і спрямовується вплив під час застосування заходів адміністративного припинення, однак об'єкт впливу, в свою чергу, визначає його характер. Іншими словами, характер правоохоронного впливу більш повно характеризує елементи системи заходів адміністративного припинення і функціональні зв'язки між ними, а тому саме цю ознаку має бути покладено в основу класифікації.

В зазначених працях дається класифікація заходів адміністративного припинення і залежно від характеру впливу на психічні і фізичні. Уявляється, що про психічний і фізичний вплив можна говорити лише щодо тих заходів, які застосовуються до особи, а це тільки одна група заходів припинення. Одною ж з основних вимог класифікації є те, що в сумі підгрупи мають дати початкову групу класифікованих елементів [415]Украинская советская энциклопедия / Гл.ред. Бажан М.П. - Т. 5. - К., 1981. - С. 110.[415]. Тому запропоновану класифікацію, на думку дисертанта, слід визнати деталізуючою, її не можна застосувати до всієї системи заходів адміністративного припинення.

Заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, можна поділити також залежно від форми їх процесуального виражання на усні, письмові і такі, що виражаються в певних матеріально-технічних діях. Більшість з цих заходів реалізується шляхом виконання різноманітних матеріально-технічних дій (зупинка транспортних засобів, доставлення порушника, застосування сили, спеціальних засобів і зброї тощо). Ці дії виконуються на підставі прийнятого усно або письмово рішення, хід їх виконання також може бути зафіксовано в письмовій формі, але їх суть, зміст становить саме дія. В усній формі міліцією застосовується лише один захід адміністративного припинення - вимога припинити протиправну поведінку, хоча і його може бути оформлено письмово. В письмовій формі реалізуються ще деякі заходи припинення - заборона експлуатації транспортних засобів, заборона проведення робіт на вулицях і шляхах, деякі випадки зупинення функціонування об'єктів дозвільної системи. Суть заходу в цьому разі полягає в оформленні тої чи іншої вимоги у відповідному письмовому рішенні.

Залежно від характеру сфери застосування заходи адміністративного припинення можна поділити на заходи загального і спеціального призначення. Останні складають комплекс виняткових, екстраординарних засобів адміністративно-правового впливу, їх застосування переважно є прерогативою міліції, тоді як заходи загального призначення можуть використовувати і інші суб'єкти адміністративно-правової охорони. Спеціальні заходи припинення мають і спеціальні підстави їх застосування - це, як правило, невідкладні випадки, коли необхідно припинити небезпечні діяння, які загрожують життю або здоров'ю людей, а всі інші форми попереднього впливу на правопорушників бажаних результатів не дали. До числа цих заходів належать застосування фізичної сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. Всі інші заходи адміністративного припинення мають загальний характер.

Серед заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, можна виділити також заходи, які реалізуються шляхом виконання якоїсь разової дії і заходи, пов'язані з певним строком. Залежно від об'єктів впливу існують заходи припинення, які застосовуються тільки до фізичних осіб, окремі - до юридичних осіб, а деякі можуть застосовуватися і до тих, і до інших. Крім цього, заходи адміністративного припинення відрізняються один від одного також за конкретними підставами та процедурами застосування.

Проблема підстав державного примусу взагалі має надзвичайно важливе значення, оскільки застосування примусових заходів можливе лише за наявності достатніх, передбачених законом обставин. Іншими словами, ця проблема безпосередньо пов'язана із встановленням в законі обсягу і меж застосування заходів правового впливу, а відтак і з зміцненням законності, забезпеченням прав і свобод громадян, охороною суспільних відносин від протиправних посягань.

Якщо підстави правової відповідальності, в тому числі адміністративної, в науці досліджені досить повно [151]Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учеб. пособие. - Свердловск, 1987; [375]Севрюгин В.Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству. - М., 1988 та ін.[151; 375], то цього не можна сказати про підстави застосування заходів примусу, які не є заходами відповідальності. До них належать і заходи адміністративного припинення, підстави застосування яких до нашого часу в адміністративно-правовій літературі з'ясовано недостатньо, окремі автори обмежувалися лише вказівкою на правопорушення чи протиправну поведінку, за наявності яких вони можуть застосовуватися [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30.[247]. Наукове осмислення цієї проблеми дозволить не тільки удосконалити адміністративну діяльність міліції, а й виробити рекомендації для чіткого правового її регулювання, що особливо важливо у зв'язку з реформуванням адміністративного законодавства.

Встановлення підстав використання заходів адміністративного припинення важливе, перш за все, з точки зору забезпечення прав громадян, до яких вони застосовуються. Кожен захід адміністративного припинення має застосовуватися у точній відповідності до закону, в межах повноважень працівників міліції, за наявності для цього відповідних підстав.

З точки зори етимології термін „підстава” означає причину, достатній привід, які виправдовують що-небудь [384]Словник української мови / Ред.кол. І.К. Білодід (голова) та ін. - Т. 6. - К., 1976. - С. 506.[384]. В юридичному розумінні цей термін визначено щодо різних видів юридичної відповідальності [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. - Харків, 2001. - С. 13-25; [413]Уголовное право УССР. Общая часть: Учебник / Под ред. В.В.Сташиса и А.Ш.Якупова. - К., 1984. - С. 31 та ін.[103; 413]. При цьому маються на увазі обставини, за наявності яких особа піддається заходам правового впливу. Таке розуміння підстав, на думку дисертанта, можна поширити, з певними уточненнями, і на заходи адміністративного припинення, оскільки останні можуть застосовуватися до громадян, а в окремих випадках - і до організацій, лише коли всі обставини, що склалися, свідчать про законність їх застосування.

Таким чином, підстави застосування заходів адміністративного припинення можна визначити як сукупність обставин, необхідних і достатніх для того, щоб їх застосування було визнане законним.

Протягом багатьох років під підставою юридичної відповідальності розумілось правопорушення - дисциплінарний, адміністративний проступок, злочин тощо. Пізніше про підстави відповідальності стали говорити в двох аспектах, по-перше, в загальному нормативному плані, тобто про сукупність правових норм, відповідно до яких вона встановлюється і застосовується. По-друге, в кожному конкретному випадку її застосування, коли підставу відповідальності становить те чи інше правопорушення. Ці ж підстави застосування характерні і для заходів адміністративного припинення з урахуванням особливостей останніх.

Нормативні підстави застосування заходів адміністративного припинення - це сукупність правових норм, у відповідності до яких вони застосовуються. Закон визначає види заходів припинення, умови, за яких вони застосовуються, процесуальний порядок застосування та оформлення дій уповноважених органів і посадових осіб тощо. Ці норми встановлюються в нормативних актах різної юридичної сили, про що йшлося раніше.

Фактична підстава застосування заходів адміністративного припинення дещо складніша, ніж підстава відповідальності, як правило, одного тільки факту вчинення правопорушення (причому, не тільки адміністративного) для цього недостатньо. В більшості випадків закон встановлює додаткові обставини, необхідні для застосування заходів адміністративного припинення (наприклад, неможливість припинити правопорушення іншими засобами, невідкладність ситуації тощо). Сказане дозволяє поділити ці підстави на основні і додаткові.

Виходячи з аналізу численних нормативних актів, а також матеріалів, які характеризують практичну діяльність міліції, можна зробити висновок, що основну фактичну підставу застосування міліцією заходів адміністративного припинення становить порушення правових норм. Цю підставу можна назвати також обов'язковою, оскільки без такого порушення заходи припинення застосовуватись не можуть. Абсолютна більшість цих порушень - це адміністративні проступки.

Адміністративний проступок в ст. 9 КпАП України визначено як протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. В цьому визначенні названо або розуміється чотири ознаки адміністративного проступку: суспільна шкідливість (небезпека), протиправність, винність і адміністративна караність. Варто зазначити, що для застосування заходів адміністративного припинення необов'язково встановлювати наявність всіх перерахованих ознак проступку. В окремих випадках останні дві ознаки можуть взагалі бути відсутніми. Так, наприклад, заборона експлуатації транспортних засобів, які мають технічні несправності, застосовується незалежно від того, виникли ці несправності в результаті винних дій водія чи з якоїсь іншої причини.

Правопорушення, які вчиняють військовослужбовці та інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, мають припинятися на загальних засадах, хоча в цих діяннях відсутня ознака адміністративної караності. Як відомо, зазначені особи за адміністративні правопорушення несуть дисциплінарну відповідальність згідно зі статутами чи положеннями про дисципліну. Те ж саме можна сказати про порушення правових норм, які формально підпадають під ознаки якогось адміністративного проступку, вчинені душевнохворими в стані неосудності або малолітніми. Такі дії в літературі називають об'єктивно протиправними[101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения. - С. 5.[101]. Злочин може бути підставою застосування спеціальних заходів адміністративного припинення (заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї), а також деяких інших заходів. Злочином ст. 11 Кримінального кодексу України визнає передбачене цим Кодексом суспільно небезпечне винне діяння (дію або бездіяльність), вчинене суб'єктом злочину. Діяння, яке формально підпадало б під ознаки якогось складу злочину, можуть вчинити також неосудні особи або малолітні, які не підлягають кримінальній відповідальності. Для застосування ж заходів адміністративного припинення ця обставина значення не має.

Слід звернути увагу на те, що в конкретній ситуації працівникові міліції може бути невідомо, яке саме порушення вчинено - злочин чи адміністративний проступок, це з'ясується після встановлення всіх обставин справи. Пізніше може бути встановлено також стан неосудності особи, яка вчинила порушення правових норм, або вік порушника. Для застосування заходів адміністративного припинення, таким чином, важливо встановити сам факт вчинення діяння, яке має ознаку адміністративної або кримінальної протиправності.

Сказане дозволяє зробити висновок про те, що фактичну підставу застосування міліцією заходів адміністративного припинення становить конкретна протиправна ситуація, яку в майбутньому може бути визнано адміністративним проступком, злочином або об'єктивно протиправним діянням душевнохворого чи малолітнього.

В окремих випадках заходи адміністративного припинення застосовуються, коли є лише підозра про вчинення правопорушення, яка може і не підтвердитися. Наприклад, інспектори дорожньо-патрульної служби повинні зупиняти транспортні засоби, якщо характер руху викликає підозру у здатності водія керувати цим засобом, поведінка, або зовнішній вигляд водія, пасажирів, транспорту, вантажу вказують на їх причетність до дорожньо-транспортної пригоди або злочину тощо (п. 3.2.5. Настанови по порожньо патрульній службі Державної автомобільної інспекції України). В цих випадках примусові заходи застосовуються одночасно і для виявлення правопорушень (тобто їх попередження), і для припинення наявного порушення.

Певною мірою можна стверджувати, що в усіх випадках застосування заходів адміністративного припинення мова йде про підозру у вчиненні правопорушення, тому що визнання діяння тим чи іншим видом правопорушення пов'язане із спеціальною процедурою розгляду справи і прийняттям відповідного рішення. До цього моменту особа не вважається правопорушником (злочинцем, делінквентом). У зв'язку з цим і в законодавстві використовуються різні терміни для найменування таких осіб (підозрюваний, обвинувачений, підсудний, особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, тощо). Тобто це зумовлено дією принципу презумпції невинуватості. Це має суттєве значення, оскільки означає, що для застосування заходів припинення не потрібно встановлювати обставини, які б висвітлювали дане діяння повно і всебічно або викривали конкретну особу у вчиненні правопорушення.

Конкретна протиправна ситуація, яку пізніше може бути визнано адміністративним правопорушенням або злочином, протиправна поведінка, підозра у вчиненні правопорушення становлять основні, обов'язкові фактичні підстави застосування заходів адміністративного припинення. Для застосування більшості з них самих цих обставин недостатньо, тобто законодавство передбачає поряд з основними підставами ще й додаткові. До числа таких обставин належать неможливість скласти на місці протокол про адміністративне правопорушення або встановити особу порушника (доставлення порушника, адміністративне затримання, інші заходи забезпечення провадження), продовження правопорушення після застосування форм попереднього впливу (спеціальні заходи припинення) тощо. Деякі з цих обставин, як видно із сказаного, мають загальний характер, тому доцільно розглянути їх в цьому підрозділі.

Неможливість скласти протокол про адміністративне правопорушення на місці його вчинення може бути підставою для доставлення порушника в міліцію, якщо складення протоколу є обов'язковим (ч.1 ст. 259 КпАП). В КпАП не перераховано випадки, коли протокол обов'язково повинен складатися, тому що це загальне правило. Навпаки, в ст. 258 названо випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення може не складатися. Неможливість скласти протокол може виникнути внаслідок неправомірних дій порушника або інших осіб, які перешкоджають виконанню працівником міліції своїх обов'язків. Це можуть також бути причини технічного характеру (відсутність приміщення, погодні умови тощо). Нарешті, працівник міліції, який виявив правопорушення, може не мати права самостійно складати протокол.

Неможливість встановити особу порушника також перешкоджає складенню протоколу, хоча цю обставину можна розглядати і як самостійну додаткову підставу застосування зазначених заходів припинення. Така ситуація може виникнути, коли у правопорушника немає документів, що посвідчують особу, і немає свідків, які б могли повідомити необхідні дані про нього. Крім цього, порушник може відмовитись від пред'явлення документів, тоді його необхідно доставити в міліцію і піддати особистому оглядові.

Для застосування спеціальних заходів адміністративного припинення, які становлять групу виняткових, екстраординарних заходів впливу, недостатньо наявності будь-якого правопорушення. Вони застосовуються, як правило, у невідкладних, виняткових випадках. Про невідкладність ситуації свідчить характер правопорушень: це небезпечні діяння, які загрожують життю або здоров'ю людей, паралізують роботу транспорту, життєдіяльність населених пунктів тощо. Характер правопорушень сам собою вже є додатковою підставою застосування спеціальних заходів припинення. Крім цього законодавство передбачає, що в цих випадках необхідно вжити всіх можливих форм попереднього впливу на правопорушників, і лише за умови, що ці форми не дали бажаних результатів, застосовуються спеціальні заходи адміністративного припинення. До форм попереднього впливу можна віднести всі можливі засоби переконання, а також заходи адміністративного примусу, які порівняно із спеціальними заходами припинення менше обмежують права громадян (наприклад, вимога припинити протиправну поведінку, зупинка транспортного засобу жестом руки, жезлом або диском з червоним сигналом тощо).

Таким чином, заходи адміністративного припинення застосовуються у випадках, коли для цього є необхідні і достатні підстави, тобто сукупність передбачених законом обставин, які визначають законність застосування цих заходів. Крім розглянутих загальних підстав законодавство закріплює і інші конкретні обставини, наявність яких необхідна для застосування того чи іншого заходу припинення, про що мова піде в наступних підрозділах.

Самостійні (оперативні) заходи характеризуються тим, що оперативно вирішують конфліктну ситуацію, тобто конфлікт частіш за все вичерпується остаточно. Діяльність міліції щодо їх застосування в літературі досліджена недостатньо. Певною мірою можна стверджувати, що ці заходи (в усякому разі, більшість із них) стоять на межі власне заходів припинення і адміністративних стягнень. Наприклад, заборона експлуатації транспортних засобів практично тягне ті ж наслідки, що і позбавлення права керування ними. Анулювання ліцензії (дозволу) також за своєю суттю означає позбавлення певного спеціального права.

Самостійні заходи частіш за все переслідують мету безпосереднього припинення порушень правових норм і не мають мети забезпечити застосування інших заходів примусу. Однак це твердження вірне лише щодо частини цих заходів - самостійних заходів загального призначення. Заходи ж спеціального призначення мають свою специфіку, в тому числі це стосується і мети їх застосування. Цю групу самостійних заходів припинення буде розглянуто в окремому підрозділі (мається на увазі застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї).

До самостійних заходів адміністративного припинення загального призначення, які застосовуються міліцією і які нижче буде проаналізовано, належать: вимога припинити протиправну поведінку; привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; адміністративне затримання, не пов'язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення; зупинка транспортних засобів; заборона експлуатації цих засобів; обмеження або заборона проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи; адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства.

Вимогу припинити протиправну поведінку має право (і зобов'язаний) поставити будь-який працівник міліції в разі виявлення такої поведінки. Зазначений захід, зважаючи на відносну простоту його застосування та оперативність, в практичній діяльності міліції є одним з найпоширеніших.

Підставу застосування зазначеного заходу припинення може становити будь-яке правопорушення, в тому числі злочин. В деяких нормативних актах характер правопорушення уточнюється, хоча робиться це, на думку дисертанта, не зовсім вдало. Так, наприклад, Інструкція з організації роботи дільничного інспектора міліції (п. 4.1) вказує на порушення громадського порядку, вірніше, в Інструкції сказано про право інспектора вимагати від громадян і посадових осіб додержання встановленого громадського порядку. В п. 1 ст. 11 Закону «Про міліцію» підставою застосування цього заходу названо також дії, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції. Зважаючи на зміст цієї норми, можна зробити висновок, що такі дії самі собою не становлять правопорушення, тому про них і сказано спеціально. Наприклад, працівник міліції може вимагати від громадян залишити місце якоїсь події, якщо вони створюють перешкоди для виконання міліцією покладених на неї завдань.

Законодавство не передбачає якихось спеціальних правил застосування цього заходу припинення. Вимога ставиться, як правило, усно, тобто на місці вчинення правопорушення або інших зазначених дій працівник міліції вказує особі (або особам), від яких дій вона має утриматись або які дії їй необхідно виконати для припинення правопорушення. В окремих випадках вимога може бути оформлена письмово. Так, посадові особи Державтоінспекції мають право давати посадовим особам підприємств, установ і організацій, а також громадянам письмові приписи про усунення порушень правил і норм, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху.

Вимога припинити протиправну поведінку є юридично обов'язковою, непокора цій вимові становить підставу застосування інших заходів примусу, в тому числі сили, тобто визнається правопорушенням. Злісна ж непокора законній вимозі працівника міліції визнається адміністративним проступком, відповідальність за вчинення якого передбачено ст. 185 КпАП.

Привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ, становить реакцію на невиконання законної вимоги працівників міліції, засобом забезпечення виконання цієї вимоги. Закон «Про міліцію» (п. 3 ст. 11) надає працівникам міліції право викликати громадян і посадових осіб у справах про злочини та у зв'язку в матеріалами, які перебувають у їх провадженні. Громадяни і посадові особи зобов'язані з'являтися за викликом працівників міліції, якщо ж з поважних причин вони не можуть з'явитися, то повинні повідомити про це відповідного працівника міліції. Невиконання зазначеного обов'язку утворює підставу для застосування до особи приводу.

Привід становить примусове доставлення особи в орган внутрішніх справ. Його можна визначити як вилучення особи з місця перебування і супроводження її до органу внутрішніх справ, поєднані із застосуванням психічного або фізичного спонукання. Привід може бути здійснено транспортним засобом або пішим порядком залежно від конкретних обставин.

Законодавство не встановлює, які конкретно працівники міліції мають право приймати рішення про застосування приводу. Лише в Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції (п. 4.4) сказано про здійснення дільничним інспектором приводу за вказівкою начальника органу внутрішніх справ або його заступника, а також осіб, які не з'явилися за його власним викликом. Як уявляється, в актах МВС України потрібно визначити порядок здійснення приводу осіб, які не з'явилися за викликом інших працівників міліції (слідчого, дізнавача тощо). В зазначеній Інструкції закріплено вимогу про оформлення приводу протоколом, хоча зміст протоколу не визначається. На думку дисертанта, в цьому протоколі мають бути зазначені: дата і місце його складення, посада, спеціальне звання, прізвище та ініціали працівника міліції, який здійснив привід (і склав протокол), підстави приводу, час і порядок здійснення приводу. Протокол повинні підписати працівник міліції, який його склав, і особа, піддана приводу. У випадку відмови останньої від підписання, в протоколі має робитися про це відповідний запис.

Варто зауважити, що в ряді випадків законодавство передбачає обов'язок громадян з'являтися на виклик посадових осіб інших державних органів (судів, військових комісаріатів, установ охорони здоров'я тощо), проте в Законі «Про міліцію» не передбачено право міліції здійснювати привід осіб, які не з'явились на виклик в цих випадках. Разом з тим пп. 21 і 22 ст. 10 закріплюють обов'язок міліції здійснювати за поданням закладу охорони здоров'я з санкції прокурора привід осіб, які становлять групу ризику захворювання на СНІД, а також інфікованих вірусом імунодефіциту людини, хворих на венеричні захворювання, хронічний алкоголізм і наркоманів, які вводять наркотичні засоби шляхом ін'єкцій, для обов'язкового обстеження і лікування, а також здійснювати привід до відповідних державних органів або установ згідно з чинним законодавством та з санкції прокурора громадян, які ухиляються від призову на військову службу. На думку дисертанта, з метою створення умов для виконання зазначеного обов'язку в ст. 11 Закону слід передбачити також відповідне право міліції.

Адміністративне затримання, не пов'язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення, міліція має право провадити відповідно до абзаців 5, 6, 8-11 п. 5 ст. 11 Закону України «Про міліцію». Зокрема, мова йде про затримання з утриманням в спеціально відведених для цього приміщеннях:

неповнолітніх віком до 16 років, які залишилися без опікування, а також неповнолітніх, які вчинили суспільно небезпечні діяння і не досягли віку, з якого настає кримінальна відповідальність;

осіб, які виявили непокору законній вимозі працівника міліції;

осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом;

осіб, які ухиляються від виконання постанови суду про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму або наркоманії;

військовослужбовців, які вчинили діяння, що підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення;

осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв'язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих.

Інші випадки адміністративного затримання (абзаци 4 і 7 п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію») здійснюються в ході провадження в справах про адміністративні правопорушення, з дотриманням правил цього провадження, тому їх буде проаналізовано в наступному підрозділі.

Перераховані вище види адміністративного затримання не в усьому, на думку дисертанта, відповідають конституційному регулюванню прав і свобод громадян, крім того, удосконалення потребують терміни, які використовуються для визначення зазначених повноважень міліції. З метою встановлення таких недоліків необхідно насамперед з'ясувати зміст поняття «затримання».

Незважаючи на те, що затримання є загальновизнаним засобом міліцейської діяльності, як у теорії, так i в законодавстві воно розуміється не зовсім однозначно, що, зрозуміло, не сприяє належній регламентації міліцейської практики i ослаблює правову захищеність особи. Безперечно, що затримання, яке здійснюється відповідно до КпАП, полягає в примусовому короткочасному обмеженні волі дій і пересування правопорушника, на що нами вже зверталася увага [274]Комзюк А.Т. Законність застосування міліцією доставлення і адміністративного затримання правопорушників // Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод і обов'язків: Науковий збірник. - Х.: Українська академія управління при Президентові України (Харківський філіал), 2000. - С. 151-156.[274]. Але важко погодитися з думкою деяких вчених про те, що затримання виражається тільки в утриманні особи в спеціальному приміщення під охороною [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 77; [224]Дымченко В., Князев С. Административное задержание и доставление // Соц. законность. - 1988. - № 5. - С. 37; [149]Бахрах Д.Н. Административно-процессуальное принуждение // Правоведение. - 1989. - № 4. - С. 63.[231; 224; 149]. I зупинка відповідної особи на місці (вимога працівника міліції залишатися на місці), i її доставлення працівником міліції до місця розгляду справи має охоплюватися поняттям затримання. Ігнорування цієї обставини робить правовий статус особи, зупиненої (захопленої) чи доставленої в міліцію її працівником, зовсім невизначеним, що суттєво обмежує права затриманого.

Зважаючи на це, в Законі «Про міліцію» зазначене право міліції сформульовано через поняття двох взаємопов'язаних дій - тих чи інших осіб міліція має право «затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях», хоча, якщо зважати на послідовність виконання цих дій, слід було б сказати ще і про доставлення таких осіб до відповідного приміщення.

Звернемо увагу на той факт, що адміністративне затримання практично в усіх наукових джерелах відноситься до заходів адміністративного припинення, тобто в усіх випадках підставу його застосування має становити певне правопорушення, яке при цьому припиняється. Навіть в побутовому розумінні затримання завжди пов'язується із вчиненням правопорушення. Разом з тим аналіз п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію» свідчить про те, що в ньому міліції надається право в ряді випадків застосовувати затримання до осіб, які правопорушення не вчиняли, що не можна визнати правильним. Щоб підтвердити цю думку, детальніше зупинимось на перерахованих видах затримання.

Отже, що стосується затримання неповнолітніх, то закон передбачає його можливість за наявності двох підстав. По-перше, затримано може бути неповнолітніх, які залишилися без опікування законних представників (батьків, усиновителів, опікунів, піклувальників) і не досягли 16-річного віку, тобто, затримання здійснюється незалежно від наявності правопорушення. По-друге, підставою для затримання неповнолітніх є також вчинення ними суспільно небезпечних діянь до досягнення віку, з якого настає кримінальна відповідальність. Обов'язки щодо затримання неповнолітніх покладено на кримінальну міліцію у справах неповнолітніх (ст. 5 Закону України «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх» [31]Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх: Закон України від 24 січня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 6. - Ст. 35.[31], хоча доставлення в міліцію неповнолітнього можуть здійснити, звичайно, і представники інших служб чи підрозділів).

Затримані неповнолітні, які залишились без опікування, передаються законним представникам або влаштовуються в дитячі будинки, школи-інтернати, інші державні навчально-виховні, лікувально-профілактичні чи оздоровчі заклади. Неповнолітні, які залишилися без батьківського піклування, можуть передаватися іншим родичам у разі, якщо останні призначені у встановленому порядку їх законними представниками. На думку дисертанта, в цьому випадку доцільніше замість терміна «затримання», який асоціюється з протиправною поведінкою, застосувати термін «доставлення», адже мова тут не йде про правопорушників (хоча це і не виключається).

Правопорушниками є неповнолітні в другому випадку їх затримання, підставу якого становить суспільно небезпечне діяння, якщо вони не досягли віку, з якого настає кримінальна відповідальність. До кримінальної відповідальності, згідно зі ст. 22 Кримінального кодексу України, притягаються тільки особи, яким до вчинення зазначеного діяння виповнилося 16 років, а в особливих випадках - 14 років. Такі неповнолітні передаються законним представникам або у приймальник-розподільник для неповнолітніх. В даному випадку законними представниками неповнолітніх визнаються батьки, близькі родичі, опікуни, піклувальники, представники навчально-виховних закладів тощо. В літературі вже висловлювалася слушна думка про те, що міліція має займатися виключно неповнолітніми злочинцями, і в структурі МВС не повинно бути дитячих приймальників-розподільників, безпритульними дітьми чи дітьми, які з якихось причин пішли з дому, мають піклуватися спеціальні соціальні служби - центри соціальної реабілітації, притулки, нічліжки тощо [288]Кравченко Ю.Ф. Міліція України. - К., 1999. - С. 312.[288].

Не зовсім зрозумілою є підстава затримання осіб, які «виявили непокору законній вимозі працівника міліції», що передбачено аб. 6 п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію». Справа в тому, що така непокора не визнається адміністративним проступком, в ст. 185 КпАП мова йде про злісну непокору законній вимозі працівника міліції, саме вона і мається на увазі в даній нормі. Правда, ст. 122-2 КпАП встановлює відповідальність за невиконання водієм вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу, але зазначена норма розрахована не на цей конкретний випадок, а має загальне значення. Разом з тим, хоч як би ми не розуміли призначення положення аб. 6 п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію», в будь-якому випадку затримання, передбачене цим абзацом, має застосовуватися до осіб, які вчинили адміністративне правопорушення. Це, в свою чергу, означає, що потреба в цьому абзаці взагалі відсутня, оскільки затримання в разі вчинення адміністративного проступку врегульовано іншим спеціальним абзацом.

Міліція також має право затримувати осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом. Таких осіб тримають у приймальниках-розподільниках, спеціально створених для них при органах внутрішніх справ рішеннями місцевих рад. Положення про ці установи органів внутрішніх справ затверджено наказом МВС України № 553 від 18 вересня 1992 р. Осіб, запідозрених у бродяжництві, міліція тримає протягом часу, необхідного для встановлення її особи, вирішення питання про працевлаштування чи направлення до будинку-інтернату для престарілих, встановлення над ними піклування, але не більше 30-ти діб із санкції прокурора.

В даному випадку знову має місце невиправдана підміна термінів, адже заняття бродяжництвом, тобто переміщення з місця на місце зубожілої бездомної особи [328]Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю.Шведовой. - 14-е изд., стереотип. - М., 1983. - С. 56.[328], в наш час не визнається жодним правопорушенням, з яким, підкреслимо, тільки й може бути пов'язано здійснення затримання. Нагадаємо, що ст. 33 Конституції України гарантує кожному свободу пересування та вільного вибору місця проживання, тому будь-які правообмеження щодо осіб, які не мають постійного місця проживання, є неконституційними. Отже, адміністративне затримання таких осіб в наш час не має жодних законних підстав, тому аб. 6 п. 5 ст. 11 із Закону «Про міліцію» необхідно виключити. Натомість в Законі можна передбачити право міліції доставляти таких осіб, якщо вони перебувають в стані, небезпечному для інших громадян або для них самих (різні види захворювань), в міліцію з метою передачі у відповідні установи для надання необхідної допомоги.

Доцільність такої пропозиції пояснюється тим, що і в наш час до зазначених осіб вживаються відповідні заходи щодо їх побутового і трудового влаштування. Зокрема, працездатні особи від 18 до 60 років (жінки до 55 років) підлягають влаштуванню на роботу за допомогою центрів із працевлаштування, хоча, звичайно, економічні умови в країні мало сприяють виконанню цього обов'язку. Непрацездатні особи, затримані за підозрою в бродяжництві, підлягають передачі родичам або піклувальникам, направленню за місцем проживання, а хворі - влаштуванню через місцеві органи охорони здоров'я на лікування. Особи похилого віку та інваліди, які не мають піклувальників, за рішенням органу соціального забезпечення влаштовуються в будинки-інтернати для інвалідів і престарілих. Особі, яка була затримана і не має паспорта, цей документ видається за місцем розташування приймальника-розподільника на підставі постанови про звільнення їх з цієї установи.

Адміністративному затриманню підлягає також особа, щодо якої суддею винесено постанову про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму чи наркоманії, якщо вона ухиляється від виконання цієї постанови. До доставлення такої особи до лікувально-трудового профілакторію вона може утримуватись в спеціальному приміщенні міліції, але не більше 3-х діб. Варто зауважити, що процедури такого затримання закон зовсім не визначає.

Військовослужбовці і призвані на збори військовозобов'язані, згідно зі ст. 15 КпАП, за вчинення адміністративних правопорушень несуть відповідальність за дисциплінарними статутами. Але за ряд проступків вони підлягають адміністративній відповідальності на загальних засадах. Зазначені особи, які вчинили діяння, що підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення, затримуються міліцією до передачі їх військовим патрулям, представникам військової комендатури, військових частин або військових комісаріатів. На думку дисертанта, і цей абзац в п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію» є зайвим, адже встановлені в ньому підстави адміністративного затримання поглинаються абзацами 2 і 4. Замість зазначеного абзацу в п. 5, як уявляється, слід було б закріпити процесуальні особливості затримання військовослужбовців.

Міліція також має право затримувати і утримувати в спеціальному приміщенні осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв'язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих, - до передачі їх у лікувальні заклади, але не більш як на 24 години. І в цьому випадку використання терміна «затримання» є, на думку дисертанта, неправомірним. Мова і тут має йти про доставлення зазначених осіб до медичних закладів з можливим утриманням, якщо обставини не дозволяють доставити їх до лікувальних закладів негайно, в спеціальному приміщенні міліції.

Слід звернути увагу на той факт, що в Законі «Про міліцію» практично не врегульовано процедури здійснення розглянутих видів затримання (крім строків), тим самим права таких затриманих законодавчо не визначено і не гарантовано. Закріплення тих чи інших правил відомчими нормативними актами в цьому випадку не можна вважати прийнятним, адже такі правила зовсім невідомі широкому загалу. Немає жодних підстав поширювати на подібні випадки також положення ст.ст. 261-263 КпАП України, оскільки в них іде мова про осіб, затриманих за вчинення адміністративних правопорушень, хоча в літературі і допускається таке поширення [240]Калаянов Д.П., Остюченко С.М., Аносенков А.А. Правова регламентація адміністративного затримання правопорушників міліцією України: Науково-практична розробка. - Вид. 2-е, доп. - Одеса, 2002. - С. 14-19.[240].

Всі розглянуті види затримання, а також затримання осіб, зазначених в абзацах 4 та 7 п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію», є затриманням адміністративним. Крім цих випадків п. 5 ст. 11 регулює також право міліції щодо затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, обвинувачених, які переховуються від дізнання, слідства чи суду, засуджених, які ухиляються від виконання кримінального покарання, а також осіб, щодо яких як запобіжний захід обрано взяття під варту. Як уявляється, тут мова йде про кримінально-процесуальне затримання, у зв'язку з чим його доцільно було б врегулювати в окремому пункті статті 11.

Зупинку транспортних засобів може здійснювати кожен працівник міліції, хоча на практиці цей захід найчастіше застосовують співробітники Державтоінспекції.

Підстави застосування цього заходу в загальному вигляді передбачено п. 21 ст. 11 Закону «Про міліцію», згідно з яким міліція має право зупиняти транспортні засоби в разі порушення правил дорожнього руху, наявних ознак, які свідчать про технічну несправність транспорту або забруднення ним навколишнього середовища, а також при наявності даних про те, що він використовується з протиправною метою.

Настанова по дорожньо-патрульній службі Державтоінспекції МВС України перераховує ці підстави більш детально. Зокрема, в п. 3.2.5. закріплено право інспектора ДАІ зупиняти транспортні засоби, якщо: 1) водій порушує правила дорожнього руху; 2) характер руху викликає підозру у здатності водія керувати транспортним засобом; 3) технічний стан транспортного засобу, його зовнішній вигляд або укладка вантажу не відповідають встановленим вимогам; 4) поведінка або зовнішній вигляд водія, пасажирів, транспорту, вантажу вказують на їх причетність до дорожньо-транспортної пригоди або злочину; 5) необхідно перевірити шляхові документи і документи водія, звірити реєстраційні дані при розшуку викрадених транспортних засобів, а також одержати інформацію про інші правопорушення. В останньому випадку фактично допускається зупинка транспортних засобів за відсутності правопорушення, тобто як адміністративно-запобіжного заходу, хоча відомчий нормативний акт в цьому випадку допускає невиправдане розширене тлумачення закону.

Встановлення підстав застосування цього заходу припинення має велике значення, тим самим поставлено заслін безпідставним зупинкам транспортних засобів. Закон України „Про дорожній рух” (ч. 1 ст. 16) встановив право водія знати причину зупинки транспортного засобу, а це означає, що працівник міліції зобов'язаний повідомити йому цю причину.

Крім підстав Настанова передбачає ряд обмежень у застосуванні зазначеного заходу. Так, забороняється, за винятком невідкладних випадків, зупиняти транспортні засоби на ділянках автомобільних шляхів з обмеженою видимістю, перед поворотом, безпосередньо перед або після вершини підйому, перед перехрестям, переходами, залізничними переїздами та в інших небезпечних місцях. Лише у невідкладних випадках дозволяється зупиняти автомобілі швидкої медичної і ветеринарної допомоги, пожежної та інших оперативних служб, які подають спеціальні світлові і звукові сигнали. До невідкладних віднесено випадки, коли є достовірні дані, що зазначені автомобілі викрадено, використовуються із злочинною метою або ними керують нетверезі водії.

Зупинка транспортних засобів повинна здійснюватись на мінімально короткий строк. Громадський же транспорт на маршрутах (автобуси, тролейбуси, трамваї) рекомендовано затримувати не більше 1-2 хвилин. Разом з тим в наш час виконати зазначену вимогу працівники міліції не завжди мають можливість. Справа в тому, що в наш час про будь-яке порушення правил дорожнього руху має бути складено протокол, оскільки в цих випадках вже не дозволяється стягувати штраф на місці вчинення проступку. Скласти ж протокол протягом короткого строку практично неможливо.

Зупинка транспортного засобу здійснюється жестом руки, жезлом, або диском з червоним сигналом чи світлоповертачем. При цьому працівник міліції повинен спочатку вказати на транспортний засіб, який має зупинитись, а потім на місце, де його слід зупинити. Жести працівника міліції мають бути зрозумілими усім учасникам руху, подаватися своєчасно і так, щоб їх виконання не створювало аварійної обстановки. Після зупинки транспортного засобу працівник міліції повинен без затримки підійти до водія, відрекомендуватися і сформулювати вимогу, необхідну для здійснення відповідної перевірки.

Зрозуміло, що здійснення цього заходу припинення не фіксується в якихось спеціальних документах, його сутність становить певна дія (жест), необхідна для забезпечення застосування інших заходів примусу (відсторонення водія від керування, огляду тощо). Невиконання водієм вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу становить склад адміністративного проступку, передбаченого ст. 122-2 КпАП.

Заборона експлуатації транспортних засобів може бути викликана, перш за все, неналежним технічним станом цих засобів. Підставами для такої заборони в ст. 37 Закону «Про дорожній рух» названо: порушення правил, нормативів і стандартів у частині забезпечення безпеки дорожнього руху під час виготовлення транспортних засобів; переобладнання транспортних засобів з порушеннями відповідних правил; технічні неполадки, при яких експлуатація транспортних засобів не допускається; невідповідність реєстраційних даних записам у свідоцтві про реєстрацію (технічному паспорті, технічному або реєстраційному талоні); невідповідність державних номерних знаків вимогам стандартів або реєстраційним документам; відсутність талона про проходження державного технічного огляду.

Крім цього, вищезгадана Настанова передбачає можливість заборони експлуатації транспортних засобів при порушеннях, не пов'язаних з технічним станом цих засобів. Такими порушеннями є керування транспортними засобами особами, які не мають або позбавлені права керування, передача керування зазначеним особам, відсутність у водія необхідних документів, керування транспортними засобами водіями у стані сп'яніння, передача керування особам, які перебувають у стані сп'яніння, ухилення від проходження огляду на стан сп'яніння.

Як видно із сказаного, точніше в цих випадках було б говорити не про заборону експлуатації, а про припинення руху транспортного засобу, оскільки ним керує особа, яка не має на це права. Адже якщо транспортним засобом стане керувати належна особа, ніякої небезпеки його експлуатація не становитиме.

Заборона експлуатації транспортних засобів застосовується посадовими особами Державтоінспекції, які в цих випадках вилучають номерні знаки транспортного засобу або затримують ці засоби і доставляють їх для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках до усунення порушення. Виняток становлять випадки, коли транспортні засоби перебувають на обліку в іншому місті чи районі (крім району в місті), а також якщо несправність усунено на місці.

В практичній діяльності міліції заборона експлуатації транспортних засобів застосовується досить часто. Про заборону експлуатації транспортного засобу робиться відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення, який складається у цих випадках, оскільки всі порушення правил забезпечення безпеки дорожнього руху, які становлять підставу застосування зазначеного заходу припинення, як правило, визнаються адміністративними проступками. Зміст цього протоколу визначено в ст. 256 КпАП.

Вищезгадана Настанова вимагає при вилученні номерних знаків складати також акт про огляд транспортного засобу, в якому дається детальна характеристика технічного стану транспортного засобу. Думається, що такий документ повинен складатися також у випадках поміщення транспортного засобу для тимчасового зберігання на спеціальному майданчику чи стоянці. Про заборону експлуатації іногороднього державного транспортного засобу робиться відповідний запис у шляховому листі.

Нарешті, допускається заборона руху транспортних засобів в конкретних несприятливих умовах. Після того, як подібні умови відпадуть, експлуатація поновлюється. Так, в разі несправності освітлювальних приладів забороняється рух транспортного засобу в темний час доби, при остаточній висоті малюнка протектора хоч однієї із шин, меншій встановленої межі, - рух по слизькій дорозі, у разі недостатньої ефективності обігріву лобового скла - рух при низькій температурі навколишнього повітря, якщо не працює склоочисник або склоомивач з боку водія - рух при мокрій, забрудненій проїжджій частині дороги. Як видно із сказаного, в цих випадках також має місце невідповідність технічного стану транспортних засобів вимогам забезпечення безпеки дорожнього руху, тому при такій забороні повинні виконуватись всі зазначені правила.

Підставу для обмеження або заборони проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах може становити відсутність дозволу на їх проведення або недодержання при цьому вимог безпеки.

Закон «Про дорожній рух» (ст. 26) встановив, що при виконанні робіт в смузі відведення автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, якщо це загрожує безпечному чи безперебійному руху транспорту і пішоходів, організації, що відповідають за утримання цих об'єктів, можуть закрити чи обмежити рух на основі ордера, який видається відповідним дорожнім органом, а в містах - службою місцевого органу виконавчої влади та місцевого самоврядування. Цей ордер і становить дозвіл на проведення зазначених робіт. У ордері викладаються умови заборони або обмеження руху, порядок інформування про це учасників дорожнього руху, заходи щодо безпеки дорожнього руху і строки проведення робіт.

Без ордера проведення ремонтних та інших робіт можливе лише у випадках, пов'язаних із стихійними явищами, а також в аварійних ситуаціях. Такі роботи дозволяються за узгодженням з черговим підрозділу Державтоінспекції або органу внутрішніх справ. Доцільно, на думку дисертанта, щоб на місці проведення таких робіт був присутній працівник ДАІ.

У випадку проведення ремонтно-будівельних та інших робіт без ордеру або порушення встановлених ордером вимог посадові особи Державтоінспекції можуть до усунення недоліків заборонити або обмежити такі роботи (тобто заборонити окремі види робіт, в окремих місцях тощо).

Законодавство не вимагає спеціального оформлення застосування цього заходу в окремих процесуальних документах. Настанова по дорожньо-патрульній службі передбачає лише, що інспектор доповідає про заборону або обмеження черговому по підрозділу Державтоінспекції.

Звернемо увагу на необхідність врегулювання відповідальності за самовільне проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах. Закон «Про дорожній рух» передбачає за це застосування лише заходів матеріальної відповідальності до організацій, що виконують роботи. На думку дисертанта, за вчинення такого порушення слід було б передбачити застосування до посадових осіб цих організацій адміністративних стягнень у вигляді штрафу.

Зупинення або припинення діяльності об'єктів дозвільної системи застосовується лише у випадках порушення її правил. Дозвільна система в Положенні про неї, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576 [49]Положення про дозвільну систему: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576 // Іменем закону. - 1992. - № 44.[49], визначається як особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. В адміністративно-правовій літературі під дозвільною системою, яка здійснюється органами внутрішніх справ (міліцією), розуміють організаційно-правову діяльність щодо забезпечення встановленого порядку управління, громадського порядку та громадської безпеки, що реалізується шляхом контролю та нагляду за додержанням загальнообов'язкових правил відкриття та функціонування суворо визначених об'єктів господарювання, виготовлення, придбання, реалізації, обліку, зберігання, перевезення, використання та знищення предметів і речовин, незаконне використання яких може завдати значної шкоди громадським та державним інтересам, а також безпосередньо життю і здоров'ю громадян [205]Гуменюк В.А. Адміністративно-правове регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи: Дис. ... канд. юрид. наук. - Харків, 1999. - С. 29.[205].

До об'єктів, щодо яких дозвільну систему здійснює міліція, належать вогнепальна зброя (нарізна військових зразків, несучасна стрілецька, спортивна, навчальна, вихолощена, мисливська нарізна і гладкоствольна), бойові припаси до неї, газові пістолети і револьвери та патрони до них, заряджені речовинами сльозоточивої та дратівної дії, об'єкти виготовлення і реалізації спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, холодна зброя (арбалети, мисливські ножі тощо), пневматична зброя калібру понад 4,5 міліметра і швидкістю польоту кулі понад 100 метрів за секунду, сховища, склади і бази, де вони зберігаються, стрілецькі тири і стрільбища, мисливсько-спортивні стенди, а також підприємства і майстерні з виготовлення і ремонту вогнепальної та холодної зброї, піротехнічні майстерні, магазини, в яких здійснюється продаж зброї та бойових припасів до неї, штемпельно-граверні майстерні, печатки і штампи.

Порушення правил дозвільної системи можуть полягати в порушенні встановленого порядку виготовлення, придбання, зберігання, реалізації, перевезення, обліку і експлуатації перерахованих об'єктів. Зазначений порядок врегульовано в основному відомчими нормативними актами МВС України. До них можна віднести, зокрема, Інструкцію про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів, затверджену наказом від 21 серпня 1998 р. № 622, Інструкцію про порядок придбання, зберігання, видачі і застосування газових пістолетів і балончиків, затверджену наказом від 30 грудня 1992 р. № 751, Інструкцію про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності ліцензій на виробництво, ремонт, реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї, виготовлення і реалізацію спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони, та засобів для виконання спеціальних операцій і оперативно-розшукових заходів, створення та утримання стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів і штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів та Умови і правила здійснення підприємницької діяльності по виробництву, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї, виготовленню і реалізації спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та засобів виконання спеціальних операцій і оперативно-розшукових заходів, створенню та утриманню стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів і штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також Інструкцію про порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів, затверджені наказом МВС України від 18 жовтня 1993 року № 643, та ін. На сьогодні існує більше 20 наказів МВС України, які стосуються здійснення міліцією дозвільної системи. Один подібний нормативний акт - Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії - затверджено також постановою Кабінету Міністрів України [51]Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 7 вересня 1993 року // ЗПУ України. - 1993. - № 1. - Ст. 17.[51].

Варто зазначити, що зупинення або припинення діяльності об'єктів дозвільної системи - це комплекс примусових заходів, які може застосовувати міліція при її здійсненні. До числа таких заходів належить закріплене в п. 22 ст. 11 Закону «Про міліцію» право міліції анулювати дозволи, видані підприємствам або організаціям на користування об'єктами дозвільної системи; вилучати зазначені предмети при невиконанні встановлених правил користування і поводження з ними або при недоцільності їх дальшого зберігання; опечатувати склади, бази, сховища; закривати тири, стенди, зброєремонтні та піротехнічні підприємства, магазини, що торгують зброєю і боєприпасами, до усунення порушень відповідних правил; анулювати дозволи на придбання, зберігання і носіння зброї і боєприпасів, видані громадянам, які зловживають спиртними напоями, вживають наркотичні або інші одурманюючі засоби чи хворіють на психічні захворювання, а також в інших випадках, передбачених законодавством.

Нормативними актами не передбачено порядок оформлення застосування зазначених заходів; він залежить від виду заходу. Так, про анулювання дозволу приймається письмове рішення, в інших випадках має складатися протокол про виконання тої чи іншої дії (опечатування, вилучення тощо). Крім цього, більшість із зазначених порушень визнається адміністративними проступками, про які обов'язково має бути складено протокол.

Адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства, на думку дисертанта, також належить по числа заходів припинення, хоча ч. 3 ст. 24 КпАП і називає його адміністративним стягненням (це положення просто повторюється також в літературі [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 311.[266]). Такий висновок випливає з аналізу підстав застосування, мети і змісту цього заходу.

Адміністративне видворення іноземця чи особи без громадянства є досить серйозним примусовим заходом, на забезпечення законності під час здійснення якого звертається увага в міжнародно-правових документах. Зокрема, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. [87]Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. // Права людини: Збірник документів / Укл. В.С.Семенов, О.Н.Ярмиш та ін. - Харків, 1997. - 202 с. - С. 4-25.[87] у статті 13 визначає, що іноземець може бути висланий за межі держави перебування на підставі рішення, винесеного відповідно до закону.

Адміністративне видворення застосовується лише до іноземців і осіб без громадянства, які постійно проживають за межами України, у випадках грубого порушення ними законодавства про правовий статус цих осіб в Україні, адміністративного, фінансового та іншого законодавства. Мета зазначеного заходу - припинити протиправну поведінку іноземців і осіб без громадянства. Метою ж адміністративного стягнення ст. 23 КпАП називає, перш за все, покарання порушника, виховання його в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових правопорушень. Адміністративне стягнення, крім обмежень, пов'язаних з його реалізацією, тягне для правопорушника ще й так званий стан «адміністративної покараності», тобто протягом року особа вважається такою, що була піддана адміністративному стягненню. Адміністративне видворення зазначених наслідків не викликає.

Нарешті, про припиняючий характер цього заходу свідчить порядок його застосування. Адміністративне стягнення реалізується в ході провадження в справах про адміністративні правопорушення, порядок якого на адміністративне видворення не поширюється.

Все сказане дає підстави стверджувати, що адміністративне видворення іноземців і осіб без громадянства за межі України не можна назвати адміністративним стягненням. А оскільки мова в цих випадках йде про припинення протиправної поведінки, то воно не може бути чимось іншим, крім заходу адміністративного припинення.

Практична реалізація адміністративного видворення іноземців покладена на міліцію. Зазначена діяльність міліції здійснюється відповідно до ряду нормативних актів: Закону України “Про правовий статус іноземців” [23]Про правовий статус іноземців: Закон України від 4 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 23. - Ст. 162.[23], Правил в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. [48]Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. // ЗПУ України. - 1996. - № 4. - Ст. 148.[48], актів МВС України.

Стаття 32 Закону України “Про правовий статус іноземців” встановлює, що іноземця може бути видворено за межі України, якщо а) його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; б) це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав i законних інтересів громадян України; в) він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців. Отже, в Законі підстави адміністративного видворення визначено у найзагальніших рисах, тому їх можна вважати лише загальними орієнтирами для вирішення питання про видворення конкретної особи. У зв'язку з цим зазначені підстави має бути доповнено, конкретизовано, деталізовано у інших (підзаконних) нормативних актах. Детальне визначення переліку порушень, вчинених іноземцями, а також інших обставин, за яких до них може бути застосовано видворення, безперечно, сприятиме забезпеченню законності застосування цього заходу. Слід звернути увагу також на те, що адміністративне видворення застосовується після реалізації покарання, є заходом попередження, профілактики нових правопорушень з боку іноземців. Отже, його слід розуміти ще й як додатковий захід правового примусу.

Аналіз відомчих нормативних актів і практики діяльності підрозділів МВС України показує, що в правовому регулюванні їх діяльності існує чимало проблем, які необхідно якнайшвидше вирішити. Зокрема, слід нормативно визначити компетенцію галузевих служб щодо реалізації рішень про видворення іноземців з України, оскільки вона практично не врегульована. Так, на сьогодні не встановлено перелік необхідних матеріалів, які має бути зібрано для порушення питання про видворення іноземців; залишається нормативно невизначеним максимальний строк затримання іноземців з поміщенням до ізолятору тимчасового утримання; не визначено їх права і обов'язки під час перебування в цих ізоляторах тощо. Потребує детального врегулювання також порядок оскарження іноземцями рішень відповідних органів про видворення, постанов про затримання для подальшого видворення з України під конвоєм, строки і порядок розгляду цих скарг та можливі варіанти рішень за ними.

Варто вказати також на недостатню розробленість поняття «видворення» як в законодавстві, так і в правовій науці. В наш час під видворенням розуміється як прийняття рішення про те, що відповідна особа має залишити територію України з наступним добровільним його виконанням, так і примусове супроводження під конвоєм іноземця або особи без громадянства до кордону України з примушуванням його до перетинання цього кордону. Навіть на перший погляд видно, що це різні заходи. Прийняття рішення про небажаність перебування в Україні тої чи іншої особи - це ще не видворення, оскільки при цьому відсутній елемент примусу, видворення, на думку дисертанта, починається тоді, коли іноземець або особа без громадянства ухиляється від виконання цього рішення, і міліція в примусовому порядку доставляє цю особу до кордону і переправляє через нього.

Однією з проблем адміністративного видворення є видворення осіб без громадянства. Суть її полягає в тому, що цих осіб можна видворити тільки при наявності згоди на їх прийняття з боку відповідної держави. Проблема адміністративного видворення ускладнюється не тільки недосконалістю законодавства України, а й економічними факторами - відсутністю коштів на проїзд, прямих транспортних зв'язків з країнами, до яких належить випровадити видвореного (наприклад, з Афганістаном, Пакистаном, країнами Близького Сходу), а також небажанням сусідніх держав приймати таких осіб до себе. Тому для реального виконання цього заходу необхідно не тільки вдосконалювати законодавство, а й вирішити ряд економічних, фінансових питань, а також налагодити необхідні міждержавні зв'язки.

Заходи адміністративного припинення, які було розглянуто в цьому підрозділі, припиняючи, перериваючи протиправну поведінку, тим самим запобігають вчиненню нових правопорушень, до того ж часто-густо набагато небезпечніших. Тобто ці заходи мають ще й чітко виражену профілактичну спрямованість. І чим активніше міліція використовує право на застосування цих заходів припинення, тим ефективніша охорона громадського порядку, тим менше умов, за яких може бути вчинено нові правопорушення.

3.3 Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки в діяльності міліції

Значення заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в правоохоронній діяльності міліції обумовлено великою кількістю цих правопорушень. Щорічно міліція складає мільйони протоколів про адміністративні проступки, і практично кожному випадку складення протоколу передує застосування того чи іншого заходу забезпечення.

Заходи забезпечення провадження становлять специфічну групу заходів адміністративного припинення загального призначення. Їх особливості полягають, перш за все, в тому, що це несамостійні, допоміжні заходи впливу, застосуванням яких забезпечується створення умов для притягнення порушника до адміністративної відповідальності (в деяких випадках - і до кримінальної). Вони застосовуються з метою припинення адміністративних проступків, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи, виконання прийнятих постанов. Заходи забезпечення застосовуються тільки в рамках провадження, що ведеться у зв'язку з правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи і до її припинення і лише до особи, яка вчинила правопорушення. Крім вчинення правопорушення мають існувати додаткові підстави застосування цих заходів - неможливість припинення правопорушення іншими засобами, виконати інші процесуальні дії (складення протоколу, встановлення особи тощо), можливе вчинення особою нових проступків. Нарешті, законодавством встановлено процесуальний порядок їх застосування: підстави, строки (в необхідних випадках), процесуальне оформлення (складення протоколу), порядок оскарження.

З усіх заходів адміністративного припинення заходи забезпечення провадження в адміністративно-правовій літературі були досліджені найбільш повно, оскільки їх дослідження велось одночасно з вивченням питань провадження в справах про адміністративні правопорушення [196]Див., наприклад: Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. - К., 1991; [221]Дорогих Н.М. Административно-правовые меры по преодолению пьянства и алкоголизма. - К., 1988; [245]Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией; [251]Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - К., 1979; [253]Коваль Л.В. Охорона громадського порядку. - К., 1989; [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж, 1990; [309]Матвеенков А.С. Производство по делам об административных правонарушениях (составление процессуальных документов). - Караганда, 1989 та ін.[196; 221; 245; 251; 253; 305; 309]. В наш час необхідне з'ясування цих питань відповідно до умов розвитку національного законодавства, становлення української державності, вироблення власної правоохоронної практики.

Варто зазначити, що правила застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення законодавством визначено досить детально. Це стосується також діяльності міліції в цій сфері. Основний нормативний акт, який регулює підстави і порядок застосування зазначених заходів, - це Кодекс про адміністративні правопорушення. Деякі загальні положення сформульовано також в Законі «Про міліцію» та інших законодавчих актах. Порядок застосування міліцією окремих заходів забезпечення деталізується також в нормативних актах МВС України.

Заходам забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в КпАП України присвячено окрему главу, яка називається „Адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів” (гл. 20). Ця глава передбачає можливість застосування таких заходів забезпечення: адміністративного затримання, особистого огляду, огляду речей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляду їх на стан сп'яніння. Ще два заходи забезпечення встановлено іншими главами КпАП: доставлення порушника (ст. 259) і його привід (ст. 268). Уявляється, що ці заходи також слід було б включити до гл. 20, а її назву змінити на «Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення», адже в нинішній назві перераховано навіть не всі заходи, передбачені цією главою. В наш час підготовлено проект нового КпАП, але в ньому, на жаль, норми, які визначають заходи забезпечення провадження, залишилися без змін. Цікаво, що в новому КпАП Російської Федерації, прийнятому 30 грудня 2001 р., зазначені питання вирішено саме таким чином.

Міліції надано право застосовувати всі перераховані заходи забезпечення. Більше того, у зв'язку з адміністративними правопорушеннями міліція використовує також інші заходи, наприклад, перевірку документів, без чого неможливо виконати інші процесуальні дії. В КпАП же цей захід примусу не згадується.

З урахуванням характеру функцій, які виконують заходи забезпечення провадження, в літературі їх інколи поділяють на три групи: заходи адміністративно-процесуального припинення; заходи, спрямовані на одержання доказів; процесуальні заходи виконання адміністративних стягнень [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П.Коренева. - С. 240.[108]. Зазначимо, що такий поділ є досить умовним, адже всі заходи забезпечення мають припиняючий характер і всі вони тою чи іншою мірою сприяють одержанню доказів. Що ж стосується виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, то для його забезпечення якісь спеціальні заходи не передбачено. Раніше ми вже звертали увагу на некоректність використання щодо заходів забезпечення терміну „адміністративно-процесуальні заходи”, яке має місце і в наведеному прикладі, тому не будемо повторюватись. Зупинимось на аналізі підстав та процедур застосування міліцією перерахованих заходів.

Доставлення порушника в міліцію або до штабу громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону чи громадського пункту з охорони громадського порядку можуть здійснювати всі працівники міліції. Воно застосовується, згідно зі ст. 259 КпАП, з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці. Право на доставлення, таким чином, виникає лише за наявності зазначених в законі умов, а саме: 1) дії особи повинні мати ознаки адміністративного правопорушення, про вчинення якого обов'язково складається протокол; 2) повинні бути обставини, які перешкоджають складенню протоколу на місці вчинення правопорушення.

На думку дисертанта, в КпАП необхідно вказати ще на один випадок, коли особу може бути доставлено в міліцію. Мається на увазі вчинення правопорушень, за які передбачено застосування адміністративного затримання. Це ті випадки, коли є всі можливості скласти протокол про адміністративне правопорушення на місці, але особа підлягає адміністративному затриманню для забезпечення притягнення її до адміністративної відповідальності.

Як на недолік правового регулювання застосування зазначеного заходу варто вказати також на те, що в Законі «Про міліцію» взагалі не згадується про право міліції здійснювати доставлення порушників, відразу говориться про затримання, хоча останнє частіш за все застосовується до доставлених правопорушників. З огляду на це в літературі навіть висловлено думку про те, що доставлення є попередньою стадією адміністративного затримання [110]Административная ответственность в СССР / Под. ред. В.Н. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 156.[110], хоча це вірно тільки певною мірою.

Крім доставлення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, працівники міліції мають право доставляти в міліцію осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів. Так, п. 140 Статуту патрульно-постової служби міліції передбачає, що наряди доставляють в міліцію осіб за наявності однієї з таких підстав: коли цю особу застали при вчиненні злочину або безпосередньо після його вчинення; коди очевидці, в тому числі й потерпілі, прямо вкажуть на дану особу як на таку, що вчинила злочин; коли на підозрюваному або на його одягу, при ньому або в його житлі буде виявлено явні сліди злочину. Правова природа такого доставлення залежить від характеру обставин, за яких воно здійснюється. Якщо працівники міліції, які доставляють особу, діють на підставі постанови прокурора, слідчого або органу дізнання, то таке доставлення необхідно розглядати як елемент кримінально-процесуального затримання. Якщо ж здійснюється доставлення підозрюваного в рамках виконання адміністративної функції, коли працівники міліції діють як представники адміністративної влади, цей захід набуває адміністративно-правового характеру.

Настанова по дорожньо-патрульній службі (п. 3.2.18) встановлює право на здійснення доставлення водіїв до чергової частини стройового підрозділу Державтоінспекції за обставин, коли спочатку невідомо, який характер має порушення. Це управління транспортними засобами без документів на них, документів на вантаж, що перевозиться, або коли достовірність цих документів викликає сумнів. Як видно із сказаного, після перевірки може виявитись, що особа вчинила злочин, але доставлення від цього не перестало бути адміністративним.

Інструкція з організації роботи чергової частини міського, районного відділу (управління) внутрішніх справ, лінійного відділу (відділення) внутрішніх справ на транспорті, міського, селищного відділу (відділення) міліції (далі - Інструкція з організації роботи чергової частини міськрайліноргану), затверджена наказом МВС України від 18 вересня 1992 р. № 485 (п. 4.3.4), закріпила перелік осіб, які не підлягають доставленню, а також адміністративному затриманню: народні депутати України; депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад на території відповідної ради; прокурори, слідчі органів прокуратури, судді, керівники та члени міських, обласних та вищих судів; особи, що мають небезпечні для життя тілесні ушкодження, вагітні жінки з ознаками початку пологів. Необхідні заходи реагування до останніх вживаються після надання їм кваліфікованої допомоги. Логічно було б, на думку дисертанта, доповнити цей перелік вказівкою на іноземців, які мають дипломатичний імунітет, осіб, які виконують службові обов'язки, якщо переривання їх виконання може спричинити тяжкі наслідки, а також на працівників органів внутрішніх справ та Служби безпеки України.

Доставлення становить примусове вилучення особи, яка вчинила або вчиняє адміністративне правопорушення, з місця його вчинення або виявлення правопорушника [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 862.[255] і супроводження останнього до приміщення міліції або іншого приміщення [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П.Коренева. - С. 241.[108]. Зокрема, в разі вчинення лісопорушень, порушень правил полювання, рибальства і охорони рибних запасів особу може бути доставлено також до приміщення виконкому селищної або сільської ради.

Фактичне здійснення доставлення забезпечується застосуванням психічного або фізичного впливу. Перший полягає в усній вимозі прямувати до місця доставлення або в нагадуванні про можливість застосування фізичного впливу. До фізичного впливу вдаються у випадках відмови рухатися в потрібному напрямку. На думку дисертанта, дещо невиправдано в цьому випадку обмежувати такий вплив лише захопленням руки або частини одягу порушника [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий). - С. 863.[255]. Закон «Про міліцію» (п. 4 ст. 14) надає право при цьому застосовувати також спеціальні засоби.

Час, необхідний для доставлення порушника, законодавством чітко не визначено. В ч. 5 ст. 259 КпАП зазначено лише, що воно має бути проведено в можливо короткий строк. В кожному конкретному випадку цей час залежить від протяжності маршруту доставлення і застосування засобів пересування. В ст. 259 встановлено також обмеження на перебування доставленої особи в приміщенні виконкому місцевої ради і штабі громадського формування з охорони громадського порядку, яке не може тривати більше ніж одну годину. На думку дисертанта, за змістом - це вже адміністративне затримання, тому таке обмеження логічніше було б передбачити в ст. 263 КпАП.

Працівник міліції, який доставив порушника, подає письмовий рапорт про обставини доставлення. Факт доставлення реєструється в Книзі обліку осіб, доставлених до міськрайліноргану. У випадку необґрунтованого доставлення громадянина, а також доставлення осіб, які не підлягають доставленню, оперативний черговий міськрайліноргану зобов'язаний негайно звільнити їх, про що також робиться позначка з Книзі. На думку дисертанта, слід було б в КпАП прямо передбачити ведення документального обліку всіх доставлених до міськрайліноргану, що сприяло б забезпеченню законності застосування зазначеного заходу.

Оскільки основна мета доставлення порушника (крім випадків доставлення підозрюваних у вчиненні злочину) - складення протоколу про адміністративне правопорушення, це означає, що в результаті кожного доставлення має складатися такий протокол, якщо ж протокол не було складено, можна зробити висновок про незаконність доставлення. Виняток становлять випадки доставлення осіб, які вчинили порушення правил природоохорони, коли доставлення здійснюється з метою встановлення особи порушника. На практиці ж приблизно в кожному четвертому випадку доставлення протокол про адміністративне правопорушення не складається, що найчастіше свідчить про його необґрунтованість.

Слід також мати на увазі, що, на відміну від інших заходів забезпечення провадження, КпАП не передбачає можливості оскарження застосування доставлення, хоча це, звичайно, не свідчить про повну відсутність шляхів його оскарження. Тобто закон в цьому випадку не передбачає спеціального порядку оскарження, тому має застосовуватися порядок загальний, закріплений Законом України „Про звернення громадян”.

Схожим до розглянутого заходу забезпечення є привід особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, у разі ухилення її від явки на виклик органу внутрішніх справ або судді. Це також примусове доставлення, різниця полягає в меті - привід здійснюється працівниками міліції з метою забезпечити присутність правопорушника під час розгляду справи у випадках, коли його присутність є обов'язковою (ч. 2 ст. 268 КпАП).

Адміністративне затримання як захід забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення (про інші випадки його застосування мова йшла в попередньому підрозділі) також полягає в примусовому короткочасному обмеженні волі дій і пересування особи, тільки тут мова йде про особу, яка підозрюється у вчиненні адміністративного проступку.

Перш ніж проаналізувати сутність, підстави та процедури застосування цього заходу міліцією, слід звернути увагу на термінологію, яка використовується в його законодавчому регулюванні. Справа в тому, що і в Законі „Про міліцію”, і в КпАП сказано про затримання „осіб, які вчинили адміністративні правопорушення”, хоча це не відповідає принципу презумпції невинуватості, адже вина особи у вчиненні проступку ще не доведена, тому її не можна вважати правопорушником. Тобто мова може йти лише про підозру у вчиненні проступку. Якщо в теоретичних працях для спрощення матеріалу ще можна використовувати терміни „порушник”, „правопорушник”, „особа, яка вчинила адміністративне правопорушення”, то це абсолютно неприпустимо в нормативних актах. У зв'язку з цим в зазначених законодавчих актах таку особу слід називати „особа, яка підозрюється у вчиненні адміністративного проступку” або „особа, щодо якої розпочато (чи здійснюється) провадження в справі про адміністративний проступок”.

Опросы

Оцените наш сайт?

	Хорошо
	Отлично
	Полезно было посетить
	Добавил в закладки
	Еще зайду не раз
	Теперь я здесь постоянный

Кто на сайте?

Сейчас на сайте находятся:
345 гостей

Большая коллекция рефератов

Главное меню

Счетчики

Реклама